Gabriela Torres-Mazuera^[1]
 CIESAS-Peninsular

Fotografía: Gabriela Torres-Mazuera.

En la presente contribución para el Ichán Tecolotl me propongo esbozar algunos de los planteamientos expuestos en el libro colectivo: La regulación imposible. (I)legalidad e (i)regularidad en los mercados de tierra en ejidos y comunidades en México del inicio del siglo XXI, para abordar la creciente conflictividad y litigiosidad agraria del México contemporáneo. A manera de hipótesis, propongo abordar el aumento de conflictos agrarios desde un enfoque que considera la coexistencia jerarquizada de principios, normas, reivindicaciones y actores diversos, así como los desfases y contradicciones que surgen entre éstos cuando se trata de definir lo que es legal o ilegal, legítimo o ilegítimo, justo o injusto, en lo referente a los derechos asociados a las tierras ejidales y comunales. Para ilustrar mi argumento, recurro a un conjunto de etnografías que conforman el libro colectivo ya mencionado, así como al trabajo de investigación que he realizado en ejidos de Campeche y Yucatán entre el 2011 y el 2019.

Órdenes jurisdiccionales empalmados: el agrario, el civil y el indígena

Nuevos trabajos etnográficos han abierto una reflexión original sobre las pluralidades normativas e institucionales en referencia a las relaciones y regímenes de propiedad en México.^[2] En particular han revelado la coexistencia y mutua interacción de tres órdenes jurisdiccionales que regulan la tenencia de tierra ejidal-comunal.

Por orden jurisdiccional me refiero a un ensamblaje de instituciones, autoridades y normas, estatales y sociales (si es que cabe tal distinción), con una lógica compartida, aunque en ocasiones con ciertas contradicciones a su interior, que generan orden y sentido en la producción de la propiedad-territorio ejidal y comunal. Acorde con ello, cabe preguntarse ¿cuáles son las jurisdicciones en juego cuando se trata de la conflictividad agraria?

En primer lugar, identifico la jurisdicción agraria con instituciones como la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y los Tribunales Unitarios Agrarios, regidas por la Ley Agraria de 1992. Esta última define las atribuciones de dichas instituciones gubernamentales, y los derechos, obligaciones y competencias de instituciones sociales que la conforman. En específico, regula los núcleos agrarios y sus órganos de representación, así como los sujetos agrarios que los conforman (ejidatarios, comuneros, posesionarios y avecindados). El principio que, idealmente, rige esta jurisdicción es el de la función social de la propiedad de la tierra ejidal y comunal. El derecho agrario, en ese sentido, tiene una lógica orientada por principios de justicia social que aspira a equilibrar las relaciones sociales entre actores desiguales con el objetivo de lograr el bien común, la equidad y paz social.

En segundo lugar, identifico la jurisdicción civil conformada por notarios públicos, registros públicos de la propiedad y tribunales del fuero civil regidos por el Código Civil. En esta jurisdicción rige el principio de la propiedad privada, definida como una forma de propiedad “plena” que reconoce derechos individuales amplios (a usufructuar, enajenar, heredar, embargar, dividir) y bien definidos. En este enfoque, la tierra es concebida como un “bien” delimitado, intercambiable y transferible por medio de contratos entre particulares, estos últimos concebidos como actores posicionados en igualdad de circunstancias. La aspiración en esta jurisdicción es la de una intervención mínima por parte del Estado o la comunidad (ejidal o comunal) y la máxima libertad para el individuo y el mercado.

Finalmente, podemos identificar una jurisdicción indígena conformada por autoridades de gobierno indígena de diferente tipo y nivel (jueces indígenas, asambleas comunitarias, autoridades municipales electas por usos y costumbres, consejos de ancianos, etc.). Esta jurisdicción, a diferencia de las anteriores, es regida por normas y leyes de diferentes niveles de competencia: sistemas normativos indígenas, legislaciones estatales y federales (Artículo 2° constitucional reformado en 2001; Fracción VII del Artículo 27 constitucional; artículos 106 y 164 de la Ley Agraria), así como tratados internacionales (Convenio 169 de la OIT ratificado por México en 1991) y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En esta jurisdicción participan personas que se autoadscriben como indígenas y abogados defensores de derechos humanos que litigan en diferentes tribunales a favor de los derechos de los pueblos indígenas. El principio que rige en esta jurisdicción es el del derecho colectivo al territorio indígena. El territorio, a diferencia de la mera concepción de tierra, supone la valoración de espacios social y culturalmente construidos, donde se produce y reproduce la comunidad, la identidad étnica y el patrimonio comunitario. Desde este enfoque la propiedad de la tierra es un derecho humano colectivo que es preciso proteger de la injerencia del mercado y del Estado.

Hoy en día, las tres jurisdicciones, en mutua interacción, y en ocasiones en contradicción, legitiman y legalizan diferentes tipos de derechos para distintos tipos de sujetos de derechos que participan en el contexto ejidal y comunal.

Si bien, hasta 1990, la jurisdicción agraria ejercía un control prácticamente hegemónico sobre los asuntos relativos a las tierras ejidales y comunales, en la actualidad, ésta debe interactuar de manera cada vez más intensa con las otras dos jurisdicciones. Por un lado, la jurisdicción civil ha ganado terreno sobre la jurisdicción agraria, penetrándola y trastocando su misma lógica. Por ejemplo, los notarios públicos son quienes a nivel de ejidos validan las transacciones agrarias y despeñan un rol de legitimación social de los contratos, mucho más importante que las mismas asambleas de los núcleos agrarios. Por otro lado, la jurisdicción civil tiene una fuerte entrada en los Tribunales Unitarios Agrarios por medio de los abogados civilistas, quienes litigan en las controversias agrarias y se apoyan en la supletoriedad del derecho civil, generando interpretaciones más individualistas del derecho agrario. Por ejemplo, al privilegiar el derecho individual de los ejidatarios como propietarios en detrimento de los derechos colectivos de los núcleos agrarios en ciertas controversias agrarias. La lógica civilista ha penetrado la jurisdicción agraria imponiendo el sentido mercantil de la tierra como lo ilustra Clara Salazar Cruz (2020) en el caso del ejido de La Piedad en el Estado de México que, bajo una fuerte presión inmobiliaria, negoció con una empresa a fin de conformar una sociedad mercantil trastocando el principio de propiedad social que dio sentido y cohesión al ejido. En esa misma dirección, es posible constatar el papel cada vez más prominente de los registros públicos de la propiedad y los notarios públicos en la legitimización de la propiedad ejidal en paralelo y/o en contraposición al registro agrario nacional. Los notarios públicos se han convertido en actores centrales en varios litigios emblemáticos contemporáneos asociados al despojo de tierras ejidales. El caso de Tulum, descrito con gran fineza etnográfica por Gustavo Marín (2020), ilustra la participación de notarios locales que generaron títulos de propiedad apócrifos para validar la posesión de empresarios sobre tierras comunales y ejidales. También el análisis del conflicto en Juchitán por la instalación de un megaparque eólico descrito por Torres-Mazuera y Recondo (2022) deja ver el involucramiento de notarios que realizaron contratos de arrendamiento sobre propiedad comunal, asunto denunciado como ilegal por integrantes de la comunidad.

A la par, la jurisdicción indígena va cobrando visibilidad legal y relevancia política. Si bien es cierto que históricamente los sistemas normativos indígenas han jugado un rol importante en la definición de los derechos y obligaciones relativos al acceso, uso y transferencia de la tierra y otros recursos en ejidos o comunidades con población indígena,^[3] es hasta muy recientemente que éstos tienen un reconocimiento en el ámbito judicial mexicano. La interacción de la jurisdicción indígena con la agraria es sólo posible con la reforma constitucional en materia indígena del 2001, y aún más cuando en 2011 el Congreso de la Unión aprobó una reforma en materia de derechos humanos que estableció una serie de pautas que amplían las posibilidades de defensa de los derechos de los pueblos indígenas, en particular el derecho al territorio indígena. En concreto, dicha reforma obligó a jueces y magistrados de todos los niveles, a considerar en el ejercicio de sus funciones, el contenido de los tratados internacionales de derechos humanos. En esta nueva coyuntura legal, los pobladores de ejidos y comunidades, autoadscritos como indígenas, deben ser tomados en consideración en sus demandas relativas al derecho de acceso, control y autodeterminación sobre sus territorios, que generalmente se encuentran bajo la forma de tenencia ejidal o comunal, por los tribunales agrarios. Este aspecto lo analizan Horacio Almanza y su equipo de investigación (2020), quienes presentan la lucha emprendida por comunidades rarámuri en el corredor Creel-Divisadero en Chihuahua, contra la construcción del gasoducto El Encino-Topolobampo sobre tierras ejidales sobrepuestas en territorio indígena. También lo desarrollan Torres-Mazuera y Fernández Mendiburu (2017), quienes describen la demanda del pueblo maya de Chablekal contra el ejido de Chablekal, localizado en las cercanías de Mérida, en Yucatán, por despojo territorial. Estas demandas revelan una de las más graves consecuencias de concebir la tierra ejidal exclusivamente en términos de propiedad: su posible alienación y la consecuente desintegración territorial en detrimento de la población indígena en su conjunto. También expone una de las principales exigencias de los movimientos indígenas e innovaciones en materia legal indígena en Latinoamérica: la protección del territorio en tanto bien comunitario e inalienable. En México, esta demanda regresa además al asunto de la autodeterminación, históricamente presente en las demandas de diversos movimientos indígenas y campesinos, que se fue desdibujando frente a la conformación de un discurso agrarista hegemónico a lo largo del siglo XX.

Disonancias normativas: entre lo l(i)legal e (i)legitimo

La coexistencia de las tres jurisdicciones con principios, normativas, reivindicaciones y actores diferentes amplía los desfases entre lo que se puede considerar como justo e injusto, legal o ilegal, legítimo o ilegítimo cuando se trata de derechos asociados a las tierras ejidales y comunales. A este tipo de desfases, lo he llamado disonancias normativas (Torres-Mazuera, 2016). En términos psicológicos, la “disonancia cognitiva” es la tensión o malestar mental experimentado por una persona que mantiene dos o más creencias, ideas o valores contradictorios al mismo tiempo, o que se enfrenta a una nueva información que entra en conflicto con las creencias, ideas o valores existentes. Propongo utilizar esta definición para señalar la presencia de principios morales e ideológicos contradictorios dentro de una o varias configuraciones normativas en un espacio temporal determinado. Al igual que el concepto de inter–legalidad, la noción de disonancia normativa señala la mezcla de órdenes normativos, pero hace hincapié en los valores y significados culturales que distinguen una configuración normativa de la otra y la angustia y sentimiento de confusión relacionados con ella. Es útil para poner de relieve los sentimientos de injusticia y alienación que experimentan muchas personas frente a cambios legales o regulaciones estatales de diferente tipo que socavan sistemas normativos vernáculos y prácticas tradicionales relativas al ejercicio de derechos y obligaciones. Para el caso de las tierras ejidales y comunales, las disonancias normativas surgen de la reforma al Artículo 27 constitucional en 1992 y la promulgación de leyes secundarias como la Ley Agraria que significaron un giro neoliberal que subvirtió principios fundamentales que dieron origen y sustento al régimen ejidal y que hasta la fecha definen la cultura jurídica de personas ejidatarias y comuneras.

El ejido posrevolucionario fue concebido para cumplir una función social siendo el patrimonio principal al que todo miembro de la comunidad tenía derecho. Su principio rector de: “La tierra es de quien la trabaja” enfatizaba las obligaciones más que los derechos que implicaba la posesión de una parcela y llevaba implícito el perfil socioeconómico de aquel que tenía derecho a la tierra. En la legislación agraria vigente ambos principios fueron eliminados; desde hace dos décadas ya no es condición suficiente ser residente permanente de un ejido para tener derecho al acceso de la tierra ejidal, tampoco es requisito trabajarla. Así, aunque la propiedad ejidal como patrimonio colectivo tiene un respaldo legal, hoy en día se están llevando a cabo, con mayor o menor intensidad, procesos de individualización y privatización.

El trabajo de campo y las entrevistas realizadas en ejidos en la península de Yucatán me permitieron registrar un conjunto de ideas e interpretaciones contradictorias y en muchos casos equívocas en torno a lo establecido por la Ley Agraria que surgen en contextos de fuerte mercantilización de tierras ejidales. En efecto, una fuente importante de desacuerdos y visiones divergentes entre sujetos agrarios, funcionarios y magistrados en la región tiene con ver con la enajenación de tierras ejidales. La controversia surge al preguntar ¿qué tan legal y socialmente legítima es la venta de tierras? En muchos ejidos de Yucatán, Campeche y Quintana Roo, empresarios y abogados ajenos a los ejidos han “comprado” tierras ejidales por medio de simulaciones legales que sacan provecho de vacíos o ambigüedades presentes en la Ley Agraria.^[4] El resultado es que, a la fecha, personas que jamás fueron campesinas ni vivieron en ejidos son ejidatarios en más de un ejido de la región y controlan amplias extensiones de tierras ejidales. Esta situación abre la incógnita en torno a ¿quién tiene derecho legal y legítimo a la tierra ejidal hoy en día y en qué circunstancias? También obliga a preguntarse ¿A qué estatuto sociopolítico remite este derecho? Y ¿qué principio justifica la excepcionalidad de la propiedad ejidal frente a la propiedad privada?

Las disonancias normativas y conflictos asociados surgen además de otras contradicciones y transformaciones sociodemográficas de los ejidos y comunidades. En un contexto de envejecimiento de los ejidatarios y mayor exclusión de la mayoría joven de la población de núcleos agrarios a la tierra de propiedad social, el proceso de herencia de la tierra ejidal y comunal se ha convertido en una fuente de disputa entre los hijos e hijas de ejidatarios, o parientes cercanos, que por ley no pueden dividir la unidad de dotación. Las disputas entre herederos remiten a cuestionamientos respecto a quién tiene más derecho a heredar: ¿una hija que se quedó a cuidar a sus padres ancianos, pero no trabaja la tierra? ¿un hijo que se fue del pueblo y periódicamente mandó remesas para sostener a la familia? ¿otro hijo que se dedicó a trabajar la tierra y participar en la asamblea como mandatario, pero contribuyó con poco al gasto doméstico? Estas preguntas remiten a diferentes principios normativos contrapuestos entre sí. Por un lado, la jurisdicción agraria que reconoce a un solo heredero para distintos patrimonios comprendidos en un solo derecho agrario, esto es el derecho a la parcela certificada, el derecho de acceso y usufructo a las tierras comunales, el derecho a un solar urbano. Los desfases se observan en las prácticas de herencia que contradicen tanto lo establecido por la Ley Agraria, por ejemplo, el reparto de los patrimonios comprendidos en un solo derecho agrario entre todos los hijos, o que van en contra de las usos y costumbres en comunidades indígenas donde tradicionalmente la herencia de la tierra es para el hijo menor. Los desfases y disonancias se multiplican cuando, además, los funcionarios agrarios promueven, desde un enfoque de género, la herencia del derecho agrario al cónyuge, generalmente, la esposa del ejidatario. Este modelo de herencia no corresponde con el modelo de herencia mesoamericano descrito por antropólogos, y tampoco a las nuevas relaciones sociales en el contexto de desagrarización de los ejidos mexicanos, asunto abordado, de manera brillante, por Éric Léonard (2020) en un litigio agrario en la región de Los Tuxtlas.

Con este breve recuento de investigaciones etnográficas que dan cuenta de los cambios del México rural y las conflictividades agrarias vistas desde las disonancias normativas y los empalmes jurisdiccionales, espero abrir el interés de los lectores sobre el tema, y perspectiva de análisis, aún en desarrollo.

Bibliografía

Almanza Horacio et al. (2020), “Mercado de tierra ejidales, disputas y formas emergentes de personalidad jurídica en el corredor turístico Creel-Divisadero de Chihuahua”, en Gabriela Torres-Mazuera y Kirsten Appendini K. (eds.), La regulación imposible. (I)legalidad e (i)regularidad en los mercados de tierra en ejidos y comunidades en México del inicio del siglo XXI, México, El Colegio de México.

Léonard, Éric (2020), “La seguridad agraria como bien privado y bien común. Normatividad local y manipulaciones legales en los conflictos por la tierra en los ejidos de Los Tuxtlas”, en Gabriela Torres-Mazuera y Kirsten Appendini (eds.), La regulación imposible. (I)legalidad e (i)regularidad en los mercados de tierra en ejidos y comunidades en México del inicio del siglo XXI, México, El Colegio de México.

Marín Guardado, Gustavo (2020), “Turismo, despojo de tierras ejidales y crisis de legalidad en Tulum, Quintana Roo”, en Gabriela Torres-Mazuera y Kirsten (eds.), La regulación imposible. (I)legalidad e (i)regularidad en los mercados de tierra en ejidos y comunidades en México del inicio del siglo XXI, México, El Colegio de México.

Salazar, Clara (2020), “Mercado de tierra ejidal en la periferia urbana: trasformación institucional en un contexto de inequidad social”, en Gabriela Torres-Mazuera y Kirsten Appendini (eds.), La regulación imposible. (I)legalidad e (i)regularidad en los mercados de tierra en ejidos y comunidades en México del inicio del siglo XXI, México, El Colegio de México.

Torres-Mazuera Gabriela y David Recondo (2022), “Asambleas agrarias y comunitarias en el sureste mexicano. Claroscuros de la participación colectiva sobre proyectos eólicos”, en Revista Desacatos, núm. 68, pp. 12-29.

——————– y Kirsten Appendini (eds.) (2020), La regulación imposible. (I)legalidad e (i)regularidad en los mercados de tierra en ejidos y comunidades en México del inicio del siglo XXI, México, El Colegio de México.

——————, Raúl Benet y Sergio Madrid (2021), Tres décadas de privatización y despojo de la propiedad social en la Península de Yucatán, México, Consejo Civil Mexicano de Silvicultura Sostenible.

——————- y Jorge Fernández Mendiburu (2017), “Los pobladores mayas de Chablekal vs. El ejido de Chablekal: una aproximación a la nueva demanda de la tierra ejidal como territorio indígena en México”, en Teresa Sierra y Santiago Bastos, Estado y pueblos indígenas en México. La disputa por la justicia y los derechos, México, CIESAS, col. México, pp. 162-183.

Torres-Mazuera, Gabriela (2016), La común anomalía del ejido posrevolucionario. Mercantilización de la tierra y disonancias normativas en el sur de Yucatán, México, CIESAS, col. Casa Chata.

Van der Haar, Gemma (2005), “Land Reform, the State, and the Zapatista Uprising in Chiapas”, en The Journal of Peasant Studies, vol. 32, núm. 3-4, pp. 484-507.

Ventura Patiño, María del Carmen (2019), “Tierras comunales, regulación agraria y el costumbre en La Cañada de los Once Pueblos en Michoacán”, en Liminar, en proceso de edición.

Velázquez, Emilia (2003), “Apropiación del cambio legal por los actores locales: El parcelamiento de tierras ejidales en la sierra de Santa Marta, Veracruz, México”, en Éric Léonard, André Quesnel y Emilia Velázquez (eds.), Políticas y regulaciones agrarias. Dinámicas de poder y juegos de actores en torno a la tenencia de la tierra, México, IRD- CIESAS-Porrúa.