Víctor Leonel Juan Martínez[1]
CIESAS Pacífico Sur
Autoridades de la Coordinadora de Pueblos Unidos para el Cuidado y la Defensa del Agua (Copuda). Archivo PLURAL.
El territorio, ese ámbito geográfico en el cual se construye un espacio para habitar, desarrollar la vida en comunidad y establecer relaciones sociales, toma dimensiones distintas que se relacionan con la formación y perspectiva cultural de quienes lo habitan y dotan de significados específicos (simbólicos, políticos, históricos, sociales, culturales, jurídicos).
Simplificando, para efectos de este artículo, se distinguen cuatro formas de construcción del territorio: 1. Como propiedad; 2. Como constructo social y espacio simbólico; 3. Cómo territorialidad, esto es, el ámbito de ejercicio del poder y el control político; 4. Como jurisdicción, esel espacio en que se ejecerce autoridad para garantizar derechos y aplicar las normas, basado en determinado sistema jurídico. En este trabajo asumimos particularmente la perspectiva jurisdiccional y de territorialidad.
Territorios con matriz constitucional
En un “Estado de Derecho”, como el que dota de una organización sociopolítica a un Estado-nación, el territorio toma también significado a partir de su reconocimiento constitucional y normativo, así como de políticas institucionales que establecen sus características, regulan su vida interna y le dotan de derechos y obligaciones. En el caso de México los territorios con base constitucional son:
- Los que devienen del federalismo como forma de organización político- administrativa del Estado-nación: la federación, los estados y los municipios (artículos 40, 115 y 124 constitucionales). El Municipio Libre es considerado un ámbito de gobierno, establecido como célula básica de organización sociopolítica de la república mexicana, por lo cual tiene autonomía respecto a los otros componentes.
- Los que resultan de las formas de tenencia de la tierra (Artículo 27 constitucional), sustentada en lo que se considera una conquista fundamental de la revolución mexicana de 1910: la propiedad colectiva del territorio, lo cual generó al Ejido y a la Comunidad Agraria, que son consideradas sujetos de derecho público.
- Los que derivan del reconocimiento a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y son base para el ejercicio de sus autonomías (Artículo 2º constitucional). Si bien históricamente la comunidad indígena es la que tiene más tiempo asentada en el territorio nacional, su reconocimiento constitucional data apenas del 2001 y con un alcance muy limitado. Si bien sus derechos se acrecientan con la reforma de 2024, sigue sin terminar de definir al territorio; en cambio se le ha reconocido a pueblos y comunidades indígenas la libre determinación y autonomía. Además finalmente se les ha reconocido el carácter de sujetos de derecho público.
En este contexto, en tanto cada ámbito definido constitucionalmente genera derechos y obligaciones, se presenta la coexistencia – de manera superpuesta—de distintos sistemas normativos, esto es, del pluralismo jurídico.
Esto genera la presencia de ordenamientos, atribuciones y obligaciones que se enciman. Un par de ejemplos: mientras la comunidad agraria o el Ejido implican la propiedad social de la tierra y tienen atribuciones para definir su uso o destino; es el Ayuntamiento –órgano de gobierno del municipio— el que otorga los permisos para uso del suelo. Mientras los comuneros o ejidatarios tienen la prerrogativa de definir el destino de sus tierras, la comunidad indígena que las ocupa históricamente y ha establecido una relación especial con ella, no tiene mayor injerencia legal sobre ella.
Cabe señalar que la conceptualización de “territorialidades superpuestas” ha sido abordada por otros autores. Agnew y Oslender (2010: 193) proponen a las “territorialidades superpuestas” para analizar la intersección de fuentes de autoridad territorial, diferentes de la autoridad del estado-nación. El tema de las normas superpuestas ha sido abordado por Gabriela Torres (2016) para señalar la “presencia de agregados o palimpsestos normativos en un espacio-tiempo dado, asociados a principios éticos contradictorios”.
Si bien esta categoría no es útil para revisar los distintos casos que abordamos en este trabajo hacemos énfasis en el pluralismo jurídico y partimos expresamente de órdenes normativos (leyes, principios, instituciones, procedimientos) señalados en los sistemas jurídicos diversos.
Uno de los problemas centrales del pluralismo jurídico en México es la ausencia de instrumentos de coordinación y resolución de conflictos ante la superposición de sistemas normativos. Es el caso de la construcción de autonomías que devienen de los territorios que tienen una matriz constitucional; esto es, están reconocidas en la Carta Magna, pero en líneas paralelas sobre ámbitos jurisdiccionales que ocupan el mismo espacio.
En este entorno de pluralidad se está en presencia de un derecho poroso formado por múltiples redes de legalidad, de tal modo intrincadas y diversas, que uno puede, en la misma acción de cumplimiento de una regla, estar transgrediendo otra (De Sousa, 2009: 69-76), por lo cual se requiere establecer esquemas de coordinación para resolver las tensiones y conflictos.
Pluralismo jurídico, territorios y conflictividad
Estos problemas se pueden apreciar claramente en distintos tipos de conflictividad que se presentan y rebasan los instrumentos normativos locales por lo cual acuden a la jurisdicción del Estado para su resolución. El problema es que los tribunales tienen una impronta positivista, de monismo jurídico y preminencia de los derechos individuales, por lo cual, resuelven en términos del sistema jurídico dominante y no en consideración de la horizontalidad que tienen las diferentes jurisdicciones. Hay una ausencia de interlegalidad.
Un ejemplo que ilustra esta situación es el enfrentamiento entre cabeceras y agencias municipales o de policía (categoría que la normativa oaxaqueña da a las comunidades submunicipales). Si bien las tensiones se reflejan en el ámbito electoral, el trasfondo del asunto es la disputa por los recursos que los municipios reciben de la federación vía los ramos 28 y 33, y que las comunidades submunicipales señalan es distribuido de manera injusta (Hernández y Juan, 2007 y 2010; Juan Martínez, 2016 y 2022; Juan Martínez, Recondo y Martínez, 2021); además, demandan que dichos recursos les sean entregados para su ejercicio y administración directa por las comunidades.
En el tema que nos ocupa, podemos apreciar que, en estas controversias, las agencias municipales y de policía exigen un derecho –la administración y ejercicio directo de los recursos— que corresponde a autonomía como comunidad indígena; sin embargo, para ello demandan su participación en las elecciones del Ayuntamiento, derecho que les correspondería como integrantes del Municipio. En sentido contrario, la comunidad cabecera aduce una prerrogativa del Municipio Libre, la autonomía para el manejo de la hacienda municipal para negar la entrega directa de los recursos a las agencias municipales; para enseguida aducir un derecho como comunidad indígena, la autonomía política, para negar su participación en la elección del ayuntamiento.
Esta superposición de derechos no tiene, en contrapartida, mecanismos institucionales o normativos, con perspectiva de interlegalidad, que permita resolver la conflictividad. En las últimas décadas se han presentado múltiples conflictos intercomunitarios por esta situación, incluso con violencia y ruptura del tejido social.
Hasta 2016, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resolvía con una perspectiva monista, consideraba sólo el derecho municipal y, por tanto, anulaba los comicios que se presentaban en el régimen de sistemas normativos indígenas –otra vez, la superposición de jurisdicciones—. Es hasta 2017 en el cual el TEPJF en tres sentencias de gran relevancia: Matatlán vs San Pablo Güilá; Ixtlán vs 12 agencias municipales; Tataltaltepec vs Tepenixtlahuaca, modificó diametralmente el criterio que mantuvo durante dos décadas. El Tribunal reconoció que en Oaxaca hay municipios que se integran por distintas comunidades autónomas entre sí, cada una elige a su propio gobierno comunitario y, por tanto, el Ayuntamiento es sólo el gobierno de la comunidad cabecera. Por tanto, el TEPJF señala que independientemente de su categoría administrativa, las comunidades indígenas tienen los mismos derechos y obligaciones; un reconocimiento expreso a su autonomía.
Este nuevo criterio desactivó en buena medida la conflictividad electoral. Sin embargo, el camino no se ha despejado; quedó intocado el tema de la distribución de los recursos, conflicto que ahora transita por otras vías; y la propia Sala Superior ha dado pasos atrás en distintos casos regresando al criterio previo, como en Santiago Xiacuí y en Reyes Etla.
Hay casos similares, de colisión de derechos entre Ejido o la Comunidad Agraria, con la comunidad indígena como se ha documentado en Chablekal, Yucatán (Torres Mazuera y Fernández, 2017) o en Santo Tomás, Michoacán (Ventura, 2021). O entre municipio y el ejido, como se ha presentado en Mexicali y Tijuana, Baja California (Baitenmann, 2001).
Las respuestas comunitarias
Por otro lado, particularmente desde las comunidades, se han diseñado nuevos esquemas que permiten solucionar los problemas de la superposición de territorialidades de manera práctica. En Santiago Camotlán diseñaron nuevas formas de representación política para establecer mecanismos de representación comunitaria en el Ayuntamiento. Las ocho comunidades que lo conforman eligen cada una a un concejal; las posiciones en el cabildo se distribuyen en un esquema de rotación previamente acordado; y a la comunidad cabecera se le ha reconocido su propio gobierno local (Unosjo s/f, Juan-Martínez, 2021).
En Santa María Cuquila, comunidad que hasta 1938 tenía la categoría de municipio y que le fue retirada para convertir a las 13 poblaciones que la integran en agencias municipales o de policía del municipio de Tlaxiaco, mantuvieron su identidad como comunidad indígena a partir de que conservan la propiedad comunal de su territorio. Actuán administrativamente como poblaciones submunicipales de Tlaxiaco, pero política e identitariamente como una sola comunidad. Su asamblea general comunitaria es conformada por la ciudadanía de las 13 localidades, aunque cada una mantiene un gobierno propio. En la asamblea discuten las problemáticas y toman decisiones respecto a todo el territorio, pero saben que la normatividad marca que, por ejemplo, el Comisariado de Bienes Comunales sólo puede ser integrado por los comuneros inscritos en su padrón; por eso son electos quienes cumplen con el requisito, pero participa toda su ciudadanía, tengan o no la membresía agraria formal.
En Santiago Nuyoo, municipio de la mixteca de Oaxaca, los recursos federales del ramo 33 se distribuyen de manera igualitaria entre las siete comunidades que lo conforman. En el periodo municipal de tres años, en el primero el recurso se divide entre tres comunidades, en el segundo les corresponde a las otras cuatro; y hasta el tercer año corresponde el ejercicio al Ayuntamiento para obras de infraestructura. Los recursos del ramo 28 se entregan directamente para su ejercicio a autoridad comunitaria, quien entrega los recibos fiscales a la Tesorería municipal, para que esta instancia compruebe ante los órganos de fiscalización estatales. Cumplen así con la administración directa de los recursos derecho de las comunidades indígenas y a su vez con la norma estatal que señala que los municipios son los fiscalizables.
Reflexión final
Las territorialidades superpuestas cobran así otras dimensiones y muestran con claridad la ausencia de un Estado con pertinencia cultural, la falta de concretar un pluralismo jurídico formalmente aceptado en la Constitución, y particularmente la ausencia de interlegalidad, esto es, de vasos comunicantes entre los sistemas jurídicos diferenciados que existen en el país.
Las dimensiones son mayores de lo que se piensa. Sólo si consideramos a los municipios que se rigen por sistemas normativos, contamos ya con 426 en el país: 418 en Oaxaca; Cuatro en Morelos; al menos 2 en Guerrero; uno mas en Michoacán y otro en Chiapas. Pero además, en el ámbito comunitario tenemos instrumentos y reconocimiento concreto a las comunidades indígenas y sus capacidades de autogobierno o representación política en los estados mencionados, a los que habría que sumar a Sonora con sus regidurías étnicas; Tlaxcala con las presidencias de comunidad; San Luis Potosí con sus capacidades de autogobierno, entre otras.
Se requiere, por tanto. establecer mecanismos e instrumentos normativos de coordinación entre sistemas jurídicos, de resolución de conflictos cuando éstos se presenten, de políticas públicas, prácticas y acciones institucionales construidas con la perspectiva pluralista e intercultural. La reciente reforma constitucional en materia indígena podría transitar en esa vía, sólo si en la legislación secundaria se establecen esas condiciones que permitan la coexistencia del pluralismo jurídico.
Referencias bibliográficas
Agnew, John, Oslender, Ulrich (2010), “Territorialidades superpuestas, soberanía en disputa: lecciones empíricas desde América Latina”, Tabula Rasa, núm. 13, julio-diciembre, pp. 191-213. Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca. Bogotá.
Baitenmann, Helga (2001), “Las paradojas de las conquistas revolucionarias: municipio y reforma agraria en el México contemporáneo”, Gestión y política pública, X (1), 103-123.
De Sousa Santos, Boaventura (2009),Sociología jurídica crítica para un nuevo sentido común en el derecho, ILSA. Bogotá , Colombia
Hernández Díaz, Jorge y Juan Martínez, Víctor Leonel (2011), De la lucha por la autonomía a la disputa entre autonomías, el municipio y la comunidad en Oaxaca, en Vásquez García, Verónica y Vizcarra Bordi, Ivonne (coord.). La encrucijada del México rural. T. II. De autonomías, patrimonios y ciudadanías. Etnia y género en el campo del siglo XXI. Colegios de Postgraduados-AMER. Pp. 23-49.
Hernández Díaz, Jorge y Juan-Martínez, Víctor Leonel (2007), Dilemas de la institución municipal, una incursión en la experiencia oaxaqueña,MA Porrúa Editores, México.
Juan-Martínez, Víctor Leonel (2022), Los múltiples rostros de la ciudadanía. Multiculturalidad, representación política y poder local, Plaza y Valdés.
Juan-Martínez, Víctor Leonel, Juan Carlos Martínez Martínez y David Recondo (2021), Las otras elecciones. Los sistemas normativos indígenas en Oaxaca, del reconocimiento a la praxis. TEPJF.
Torres-Mazuera, Gabriela y Jorge Fernández Mendiburu (2017), “Los pobladores mayas de Chablekal versus el ejido de Chablekal. Una aproximación a la nueva demanda de la tierra ejidal como territorio indígena en México” en Bastos, Santiago y María Teresa Sierra (coords) Pueblos indígenas y Estado en México: La disputa por la justicia y los derechos/. CIESAS. México. pp. 162-182
Torres-Mazuera, Gabriela. (2016), La común anomalía del ejido posrevolucionario. Disonancias normativas y mercantilización de la tierra en el sur de Yucatán. CIESAS. México.
Unión de Organizaciones de la Sierra Juárez (s/f), De la organización comunitaria a la organización municipal. Experiencia de las comunidades de Santiago Camotlán en el ejercicio de sus derechos para la elección de sus autoridades municipales, UNOSJO.
Ventura, María del Carmen (2021), “Tensiones entre comunidad agraria e indígena en Santo Tomás, Michoacán, México” en Historia Agraria de América Latina, vol. 2, núm. 1; Revista del Centro de Estudios de Historia Agraria de América Latina, pp. 29-52.
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