Indira Velasco Viloria[1]
Antropóloga social
«Transformaciones Tlacochahuaya» es un collage donde se observa la toma de protesta del Ayuntamiento Municipal de Tlacochahuaya de (1999-2001) y en la parte de abajo la realización de un tequio para la apertura de camino. Imagen: Indira Velasco.
En 1990, Oaxaca fue la primera entidad federativa de México en proteger y promover las culturas y formas de organización indígena existentes en su territorio, ello a través de la reforma de seis artículos de su constitución local. Cinco años más tarde, en 1995, el Artículo 25 de la Constitución local, era reformado para reconocer los “usos y costumbres” a través de los cuales las comunidades indígenas de Oaxaca habían elegido históricamente a sus autoridades. Asimismo, el Congreso local adicionaría al Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca (CIPPEO) el Libro IV, a fin de referir en él cinco artículos normativos para la renovación de ayuntamientos en municipios pertenecientes al régimen de “usos y costumbres”. Entre las disposiciones se reconocía a las asambleas como órganos de consulta y designación de cargos, así como el reconocimiento del derecho de toda persona a participar en dichas asambleas, sí y sólo sí dichos ciudadanos eran aceptados y reconocidos por la propia comunidad.
El reconocimiento de los “usos y costumbres” situó a Oaxaca a la vanguardia del multiculturalismo, aunque, en adelante los efectos causados por la aplicación de estas disposiciones jurídicas serían diversos y contrastantes.
Si bien con este reconocimiento de las formas de elección las poblaciones indígenas obtenían una victoria contra el clientelismo y el corporativismo partidista que en la primera mitad del siglo XX había condicionado su acceso a servicios básicos y desarrollo social (Velásquez, 1999), el avance legislativo tenía una limitante: no contemplaba ni promovía el reconocimiento de las formas de organización político-administrativa y de gobierno que yacen a nivel submunicipal: la comunidad.
De acuerdo con estudios históricos y antropológicos (Mc Bride, 1923; Wolf, 1955; Viqueira, 1994) la comunidad ha sido el espacio social y la institución a través de la cual la población indígena en Oaxaca, y otros contextos mesoamericanos, ha preservado, en un proceso de largo aliento, sus medios de vida y su autonomía ante los procesos de reorganización promovidos por la Corona española desde el periodo colonial, hasta los procesos de asimilación e integración promovidos por el Estado mexicano durante el siglo XIX y XX. En contraparte, el municipio y su ayuntamiento –con antecedentes coloniales– fue reconocido tras el Constituyente de 1917 como el último nivel de gobierno del Estado mexicano y como la unidad básica territorial para la acción administrativa, cuyas atribuciones y facultades se han visto engrosados a lo largo de un siglo; destacándose su responsabilidad de planeación, regulación y ejecución de programas y obras encaminadas al desarrollo y bienestar de la ciudadanía. Una ciudadanía que se piensa homogénea y monocultural.
De ahí que, derivado del uso indistinto que la legislación hizo de las categorías de “comunidad” y “municipio”, utilizándolas como términos equivalentes para referirse a espacios y dinámicas locales que son en, términos prácticos, diferentes, en Oaxaca la implementación de la política de reconocimiento de derechos indígenas en el entramado del diseño municipal, generó una serie de “disonancias” y “palimpsestos normativos” en 417 municipios que hoy en día se rigen por “usos y costumbres”.[2]
Para comprender este planteamiento es importante distinguir que, si bien en Oaxaca existen 570 municipios, éstos integran, a su vez, más de 10 000 localidades (INEGI, 2010) de las cuales 3 765 están reconocidas como comunidades.[3] De ahí que, de los 570 municipios que integran la entidad oaxaqueña, 149 estén formados por una sola comunidad con categoría de cabecera municipal –sede y electora del ayuntamiento– sin localidades dependientes, mientras los 421 municipios restantes pueden tener de una y hasta 25 agencias dependientes (Velásquez, 1999: 290). Aunado a ello, de los 149 municipios conformados por una sola comunidad, 130 eligen a sus autoridades por “usos y costumbres” y 19 por partidos políticos. Mientras de los 421 municipios integrados por varias comunidades organizadas de manera jerárquica entre cabeceras y agencias, 287 se rigen por sistemas normativos internos y 134 por partidos políticos (Velásquez y Burguete: 2012).
En este orden de ideas, el presente texto presenta algunas de las reflexiones generados a partir de mi tesis de maestría denominada “La pluralidad singularizada, procesos de municipalización y autonomía en comunidades indígenas de Oaxaca”, y defendida en 2020.[4] En esta tesis centré el análisis en las implicaciones que la política de reconocimiento tuvo en la reconfiguración de la ciudadanía que se ejerce al interior de las comunidades indígenas, para luego comprender las relaciones de tensión y disputa por la autonomía que se han dado entre las comunidades que coexisten al interior de municipio, un conflicto acentuado por las nuevas atribuciones de los ayuntamientos tras la política de la descentralización municipal.
Para ello me fue necesario comprender también las implicaciones que sobre las comunidades indígenas de Oaxaca han tenido cuatro procesos socio-jurídicos:
1.- La instauración del municipio libre –y del ayuntamiento como órgano de gobierno.
2.- La aplicación de la Reforma Agraria, materializada en el reconocimiento de comunidades agrarias y dotación de ejidos, que no sólo reestructuraron el régimen de tenencia de la tierra, sino que generó ajustes a la organización comunitaria.
3.- La política de reconocimiento de derechos de los pueblos y comunidades indígenas, iniciada en la década de 1990 en el estado de Oaxaca a través de diferentes reformas constitucionales
4.- La política de descentralización recursos económicos de la Federación hacia los ayuntamientos (iniciada también hacia la década de 1990).
Para abordar este fenómeno realicé el estudio de caso de un municipio ubicado en los Valles Centrales de Oaxaca, conformado por dos comunidades de adscripción zapoteca: San Jerónimo Tlacochahuaya y Macuilxóchitl de Artigas Carranza. Dicho caso resultó paradigmático, toda vez que, si bien ambas comunidades pertenecen a la misma matriz cultural (zapotecos del Valle de Tlacolula) y ambas nombran y eligen de acuerdo con sus “usos y costumbres” a sus autoridades comunitarias, al quedar incorporadas en un municipio libre y asumir la jerarquía político-administrativa municipal, cada una de ellas ha reconfigurado y ejercido de diferente manera su ciudadanía y su autonomía al interior del Estado mexicano.
Realización de una asamblea de comuneros y ejidatarios en el atrio de la iglesia, hacia la década de 1990, previo al conflicto intracomunitario y a la reforma electoral de Oaxaca.
Palimpsesto normativo: la comunidad indígena como ayuntamiento municipal
En 1920 la comunidad de San Jerónimo Tlacochahuaya fue elevada a municipio (sin pueblos o comunidades sujetas). Para aquello años esta comunidad indígena –como el resto de repúblicas de indios que habían sobrevivido al periodo liberal oaxaqueño–,[5] nombraba a su autoridad a través del sistema de cargos, consistente en una serie de escalafones que mezclaban el ámbito político con el religioso católico.
No obstante, ese mismo año de 1920, Tlacochahuaya experimentaría un fuerte conflicto religioso y agrario derivado de las ideas del reparto agrario y de la llegada de la Iglesia bautista a esta comunidad (McIntyre, 2011) cuyos adeptos cuestionaron la organización cívico-religiosa de la comunidad, y generaron un conflicto tan fuerte que encontró solución sólo a través de la dotación del ejido Tlacochahuaya realizado hasta 1938. Con ello surgió una nueva comunidad política: los ejidatarios, quienes pronto mostraron su interés por participar en la conformación del ayuntamiento municipal, los llevó nuevamente un conflicto cuya solución sería alternarse el poder local. Este acuerdo se formalizó de tal modo que el ayuntamiento municipal sería integrado por tres regidores propietarios del sector popular (comuneros) y dos regidores propietarios del sector agrario (ejidatarios) quienes se rotarían anualmente el cargo de presidente municipal.
Así, entre 1950 y 1990, los “usos y costumbres” de San Jerónimo Tlacochahuaya consistieron en elegir entre comuneros y ejidatarios –reconocidos en los padrones agrarios– a aquellas personas que conformarían el ayuntamiento municipal. Por lo que, durante casi cuatro décadas estuvo vigente, lo mismo que un régimen de ciudadanía agraria (Torres, 2016: 44),[6] la cual está basada en la adjudicación de un conjunto de derechos y obligaciones asociados a la tenencia de la tierra.
De ahí que, en esta población, hacia finales del siglo XX, existiera una fuerte diferenciación política, social, económica y generacional entre quienes forman parte de la ciudadanía agraria y aquellos hombres y mujeres que no estaban reconocidos por los padrones agrarios y que pese a ser nativos de la comunidad (e incluso sucesores agrarios) se encontraban excluidos de la elección de autoridades; por lo que se denominaron a sí mismos “Sector Independiente” o “Nueva Juventud”. Al respecto es importante destacar que, de acuerdo con la estadística poblacional, para 1995 Tlacochahuaya contaba con una población de 2 144 habitantes (1 008 hombres y 1 136 mujeres) de los cuales 1 538 personas tenían entre 15 años y más (INEGI, 1995). No obstante, los padrones sólo reportaban 402 comuneros y 131 ejidatarios, correspondientemente. Es decir, apenas 533 “ciudadanos agrarios” de los cuales no todos podían participar en el nombramiento y conformación del ayuntamiento municipal dada la dinámica del escalafón en el sistema de cargos. De ahí que, hacia la década de 1990, la “Nueva Juventud” se mostrara inconforme ante la exclusión que provocaba el ejercicio de la ciudadanía agraria; encontrando en las disposiciones político-electorales de 1995 del CIPPEO el andamiaje jurídico ideal para reconfigurar la dinámica de elección municipal.
Así, en 1995, bajo los nuevos andamiajes jurídicos del CIPPEO el sector denominado “Nueva Juventud” solicitó al Instituto Estatal Electoral de Oaxaca (IEEO) la realización de un plebiscito; lo cual fue posible toda vez que el inciso III del Artículo 110 del CIPPEO posibilitaba la renovación de ayuntamientos municipales en aquellas comunidades que por decisión propia o por mayoría de asamblea optarán por renovar los órganos de gobierno por usos y costumbres.
Para la jornada electoral de 1995 el IEEO colocó urnas en los corredores del palacio municipal de Tlacochahuaya, realizándose la votación a través de la credencial de elector y por medio de las dos planillas registradas: “Usos y Costumbres” y “Nueva Juventud o Sector Independiente”. Finalmente, en aquellos comicios la mayoría de la población votó a favor del “Sector Independiente” diluyéndose así aquel histórico acuerdo y generando a partir de entonces el acceso a una ciudadanía que rebasó los límites corporativos agrarios; aunado a ello la administración municipal del sector “Nueva Juventud” se vio favorecida además por la descentralización de recursos federales para la generación de obras municipales y comunitarias. En adelante, en la Asamblea General de Ciudadanos, la comunidad de Tlacochahuaya acordó realizar la votación del ayuntamiento a mano alzada y con candidatos organizados por ternas, sin mayor necesidad de planillas.
No obstante, una vez establecidos los acuerdos bajo los cuales San Jerónimo Tlacochahuaya elegiría a las autoridades de la cabecera municipal, sería el presidente municipal electo para la administración (2017-2019), quien tendría que enfrentar un nuevo conflicto: la disputa de Macuilxóchitl de Artigas Carranza, su única agencia municipal por el acceso a una parte proporcional de los recursos municipales.
Disonancias normativas: la comunidad indígena como agencia municipal
El siete de noviembre de 1938, debido a un desacato agrario, la comunidad zapoteca de San Mateo Macuilxóchitl fue disuelta como municipalidad[7] y subordinada como única agencia municipal de Tlacochahuaya. En adelante, las relaciones político-administrativas de estas comunidades se adaptarían de jure a las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca de aquellos años, aunque de manera fáctica y por acuerdo intercomunitario se mantendrían independientes, eligiendo cada una bajo sus “usos y costumbres” a su autoridad local. No obstante, sería a partir 1990 que los efectos del diseño municipal y del acuerdo intercomunitario de mutuo respeto a la autonomía política de cada comunidad comenzarían a mostrar sus disonantes efectos. Y es que con la aplicación de las disposiciones de la reforma electoral de 1995 al CIPPEO (Libro IV) en la mayor parte de los municipios regidos por “usos y costumbres”, los ayuntamientos municipales quedaron integrados únicamente por ciudadanos de las comunidades que ostentaban la categoría de cabeceras municipales. A esta relación se sumaría el impacto de la reforma federal de 1983 al Artículo 115, que había establecido en su Artículo IV que en adelante los municipios podrían administrar libremente su hacienda, la cual se formaría de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor (tales como los fondos económicos del Ramo 28 y del Ramo 33, hoy Fondo III y Fondo IV),
Por lo tanto, devenida de esta investidura, los ayuntamientos centralizaron la asignación de recursos privilegiando a sus propias comunidades (Martínez, 2016: 73). Bajo este encuadre se hace comprensible entonces que, aun cuando Tlacochahuaya “ha respetado” la autonomía política de Macuilxóchitl para elegir mediante sus “usos y costumbres” a su autoridad local, ello no deriva necesariamente en un ejercicio de autonomía sino de subordinación hacia la comunidad-cabecera, toda vez que el nombramiento de la autoridad local de Macuilxóchitl tiene dentro del diseño municipal un papel meramente auxiliar y no se integra de manera representativa en el ayuntamiento municipal, quedando al margen de la toma de decisiones sobre el presupuesto federal.[8]
Ante esta disonancia surgida de la política de reconocimiento y la política de descentralización, desde 2010 para la comunidad de Macuilxóchitl el periodo de la renovación de sus autoridades comunitarias, como de renovación del ayuntamiento municipal de Tlacochahuaya son tiempos de incertidumbre, cuando no, el origen de una disputa con la comunidad-cabecera que, siendo ayuntamiento, ocupa una facultad que le permite administrar con autonomía los recursos que llegan de la federación, adjudicándose hasta un 60% del recurso municipal que le es asignado por la federación. Mientras Macuilxóchitl, como comunidad indígena zapoteca –con igual o hasta mayor número de habitantes que la cabecera– pero con categoría de agencia municipal, únicamente ha podido acceder, a través de su movilización política y de bloqueos carreteros, al ejercicio de hasta el 30% de los recursos municipales para obra pública, dotación y mantenimiento de los servicios para su comunidad.
La pluralidad singularizada
Son diversas las relaciones y dinámicas que cada comunidad indígena ha establecido en el marco de la política de reconocimiento y del diseño municipal. En el caso de Tlacochahuaya la apropiación de los andamiajes jurídicos permitieron la emergencia de la pluralidad y la fragmentación de la idílica comunidad indígena, pensada generalmente como un ente ahistórico y homogéneo, lo cual hizo posible el ejercicio de una ciudadanía más incluyente y de una democracia comunitaria deliberativa que desterró los regímenes corporativistas. No obstante, en el caso de Macuilxóchitl, la conjugación de la política de reconocimiento y la descentralización municipal ha generado un andamiaje jurídico y una retórica que ha singularizado la pluralidad. Es decir, que sólo ha reforzado y fortalecido un único modelo de autonomía indígena: aquel que se sobrescribe en el diseño municipal y al ayuntamiento. Así, sólo cuando una comunidad indígena ostenta la categoría de cabecera municipal, ciudadanía comunitaria y autonomía se ven fortalecidas, toda vez que las facultades y prerrogativas del tercer nivel de gobierno reconocido por la federación, se sobrescriben en las instituciones de la comunidad indígena, generándose así palimpsestos normativos (Torres, 2016). Mientras tanto, aquellas comunidades indígenas con categorías submunicipales, si bien se les respetan sus “usos y costumbres”, carecen de mayores atribuciones y facultades para materializar su autonomía. Todo ello dada la falta de una ley reglamentaria, así como de una adecuación electoral, municipal y fiscal[9] que permita a las comunidades indígenas contar con mayores atribuciones, en el acceso directo del prepuesto municipal.
Así, a más de veinte años de estas reformas multiculturales debemos continuar buscando de manera osada formas más incluyentes que permitan el pleno reconocimiento del otro (Boaventura, 2002: 79). De lo contrario, la pluralidad en Oaxaca quedará reducida a su versión más esquemática, estática: una pluralidad singularizada.
Bibliografía
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[1] Egresada de la Maestría en Antropología Social, CIESAS Pacífico Sur. hindravv@gmail.com
[2] Aunque en el presente trabajo hay un uso indistinto de las expresiones “usos y costumbres” y “sistemas normativos indígenas” cabe mencionar que, en ambos casos se está haciendo una referencia a las normas, las instituciones y los procedimientos (incluyendo los procedimientos de reparación y castigo) que los pueblos y comunidades indígenas han creado y ejercido de manera histórica al interior de sus territorios, entre los cuales destacan los referidos a la elección de sus autoridades locales, es decir: el sistema de cargos o escalafonario y el nombramiento; mecanismos que, en el siglo XX serían reconocidos en el ámbito político electoral del estado de Oaxaca, a través de la reforma de 1995. Sin embargo, hay que mencionar que esta expresión se arraigó de manera peyorativa y discriminatoria en la imaginación de la población no indígena de Oaxaca, así como en los medios de comunicación, quienes la utilizaron para referirse a estos sistemas como prácticas ilegales que violaban las garantías individuales y que iban en contra de los principios que establecían las leyes (Aquino, 2013: 110). Por lo que, nuevamente, hacia 1997, fue necesario promover una reforma que precisara de mejor manera su nomenclatura y sus atribuciones; quedando estos mecanismos e instituciones bajo la denominación de “normas del derecho consuetudinario” (Hernández, 2011: 23) reivindicando de esta manera la capacidad colectiva de los pueblos y comunidades indígenas de crear derecho y de que éste sea reconocido jurídicamente por las instituciones del Estado, siempre y cuando éstas se ejerzan respetando los principios generales de la Constitución Política del Estado mexicano así como los derechos humanos. En este tenor, hay que enfatizar también que, hasta hace poco menos de cinco años, el reconocimiento y respeto a estos sistemas normativos únicamente se daban en el plano electoral.
[3] Asentamientos humanos con un territorio específico que se distingue por su forma de organización social, por su historia común, así como por contar con un sistema de autoridad y de normas que regulan su interacción social (IEEPCO, 2013: 34).
[4] Este proyecto de investigación formó parte de la línea de especialización “Procesos de gobernanza y disputas por el poder en territorios multiculturales” del programa de posgrado en Antropología Social del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, sede Pacífico Sur. Los datos aquí vertidos son fruto del trabajo de campo realizado durante los meses que van de septiembre a diciembre de 2018 en las comunidades que integran el municipio número 550 del estado de Oaxaca. El trabajo etnográfico y la realización de entrevistas y genealogías estuvieron enfocados en conocer los elementos que han condicionado la membresía o ciudadanía en cada una de estas dos comunidades indígenas, observando asimismo qué factores han determinado el robustecimiento o debilitamiento de su autonomía. Asimismo, realicé trabajo de archivo realizado en el Fondo Documental de Asuntos Agrarios Sección Tlacolula y en el Fondo Documental Alcaldías Mayores del Archivo General del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, así como en el Archivo Histórico “General Heliodoro Charis Castro” del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en la Hemeroteca Pública del Estado de Oaxaca “Néstor Sánchez Hernández”, y en el Registro Agrario Nacional (delegación Oaxaca) en el Archivo General del Estado de Oaxaca.
[5] De acuerdo con Bailón (1999), durante los primeros años de vida independiente en Oaxaca los federalistas y liberales oaxaqueños buscarían reducir el número de autoridades locales tradicionales, toda vez que consideraban a las antiguas repúblicas de indios lastres del desarrollo social, las cuales tendrían que ser integradas a comunidades políticas mayores, es decir, a municipios mayores a mil habitantes.
[6] Aunado a ello, la “ciudadanía agraria” fue producto de un pacto social creado al amparo de la reforma agraria posrevolucionaria que presuponía las acciones de un Estado benefactor del que los campesinos obtendrían diversos apoyos asociados a la posesión de tierra (Velásquez, 2010: 13).
[7]De acuerdo con la revisión de actas de sesión ordinarias y extraordinarias de la XXXVI Legislatura del Estado de Oaxaca, un dos de febrero de 1938 fue la última vez que el ayuntamiento de San Mateo Macuilzóchitl remitió documentación oficial como municipio a fin de informar sobre su presupuesto de ingresos y egresos al Congreso del Estado de Oaxaca, cuyo monto estuvo por debajo de la norma establecida. Por lo que, bajo estas circunstancias, un 18 de febrero de 1938, Jorge Fernando Iturribaría, oficial mayor del congreso local, encargado de la Contaduría Mayor de Glosa, propuso que al municipio de San Mateo Macuilzóchitl, distrito de Tlacolula, se le aplicara la sanción que señalaba la Fracción V del Artículo 59 Constitucional23. En este tenor hay que mencionar además que, de acuerdo con el INEGI, entre 1930 y 1940 Macuilxóchitl tenía una población de 1199 habitantes (un número de población muy similar al de Tlacochahuaya que, sin embargo, continúo siendo ayuntamiento municipal).
[8] Dicha experiencia concuerda con el planteamiento de Hernández Díaz y Juan Martínez (2007) quienes refieren que, cuando en Oaxaca se estableció la figura de municipio la unificación político-administrativa no se dio, toda vez que las comunidades conservaron la autonomía política para nombrar a su autoridad, de tal manera que la relación entre agencias y cabeceras fue formal y no representó ningún problema. Sin embargo, cuando a finales del siglo XX diversas reformas constitucionales fortalecieron a la institución municipal, descentralizándole recursos federales, comenzaron las tensiones y disputas por la distribución equitativa de los mismos.
[9] En este sentido si bien en Oaxaca desde 1998, a través de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas, se reconoció a las comunidades como personas morales de derecho público, ha sido en la Ley de Coordinación Fiscal, promulgada en el mismo año de 1998, no se ha reconocido a la comunidad como persona moral de derecho público; aunque hay que mencionar que la LCF en su Artículo 24 estableció que todos los recursos económicos que ingresen a la hacienda municipal, ya sea como derivados de las participaciones federales, de los fondos de aportación federal, impuestos, productos, derechos y aprovechamientos municipales deben ser distribuidos entre las “unidades sub-municipales” tomando en cuenta los siguientes criterios (Juan, 2020: 11): 1 El número de habitantes con los que cuenta cada núcleo de población de acuerdo al último censo de población emitido por INEGI. 2. La capacidad recaudatoria de cada núcleo de población, y en base a su ejercicio fiscal inmediato anterior.