Joel Trujillo Pérez[1]
Universidad Iberoamericana
Fuente: «Mexico City Construction (Paseo de La Reforma)» by Carl Campbell is licensed with CC BY-SA 2.0. To view a copy of this license, visit https://creativecommons.org/licenses/by-sa/2.0/
El jueves 11 de febrero de 2021, el grupo parlamentario de Morena en el Congreso de la Ciudad de México aprobó una serie de cambios de uso de suelo en la Alcaldía Miguel Hidalgo. Las colonias donde se encontraba esta modificación eran Granadas y Ampliación Granadas, particularmente los predios Río San Joaquín 498, Ejército Nacional 769, Ejército Nacional 843 y Moliere 515 (Reforma, 12/02/2021) para formar parte de una figura jurídica mayor de reciente creación. Este hecho no tendría mayor importancia o trascendencia de no ser que según la Ley de Desarrollo Urbano[2] local, el Legislativo tiene la facultad exclusiva del cambio de uso de suelo o zonificación. Esto es, de modificar la reglamentación que establece las condiciones de edificación ya sea casas unifamiliares, edificios departamentales, hoteles, restaurantes o plazas comerciales. Sin embargo, esta modificación en materia de uso de suelo también resultó sintomática de una serie de fenómenos de carácter jurídico que ha permeado el desarrollo urbano en la capital. Y es que la modificación de usos de suelo ha seguido esta dinámica francamente contradictoria con lineamientos elaborados con anterioridad. En este caso, las modificaciones a predios específicos se realizaron con el objetivo de complementar el Sistema de Actuación por Cooperación (SAC) Nueva Granada, aunque el Plan de desarrollo urbano delegacional vigente no lo permita. Así, este cambio reveló una profunda contradicción entre nuevas y viejas figuras jurídicas que crean zonas de liminalidad que permiten el uso discrecional del derecho. En resumen, se legalizó la ilegalidad.
En consecuencia, este mecanismo ahora legítimamente legal (mas no legítimo socialmente para los vecinos que sufren las consecuencias de su aplicación) permitirá edificar grandes hoteles donde sólo se permite (según la Ley, Plan parcial y Plan delegacional) edificar viviendas, por ejemplo, unifamiliares. O más aún, permite exceder el límite de pisos y densidad en apartamentos aún cuando se encuentra en clara contradicción con los reglamentos elaborados y presentados con anterioridad. Y así decide continuar con dos lineamientos en materia de desarrollo urbano que mandatan elementos totalmente distintos generando una clara zona de liminalidad (Turner, [1969]1995) o incompletud jurídica donde la negociación entre actores discrecionales da lugar a lo que he dado a llamar como paralegalidad. Es así como la incompletud también da paso a la distinción instrumental entre norma y Ley (Comaroff y Comaroff, 2006) o, lo que es lo mismo, a la distinción entre la idea y la forma que toma en la práctica cotidiana anclada a elementos culturales del grupo social particular.
Paradójicamente, este hecho que anteriormente había sido condenado por el ahora oficialismo, ahora era confirmado y reafirmado desde el andamiaje del derecho que es facultad última del Estado (Hisch y Lazzarus-Black, 1994). En otras palabras, Morena se había pronunciado en contra de este tipo de instrumentos en la administración pasada por considerarlos opacos e ir en contra de la normatividad existente, mientras que en la sesión los defendieron con argumentos utilitarios como el señalar que la zona sí permite la edificación de grandes complejos (aunque el Plan parcial de desarrollo urbano de Miguel Hidalgo indique lo contrario) o que las consultas ciudadanas de las etapas posteriores (es decir, se consulta aún cuando el Congreso ya ha permitido la edificación) permitirán conocer la opinión vecinal en cuestión. En sus palabras, la congresista local por Morena, señaló que “[n]os encontramos en un momento crucial para la Ciudad en el que la reactivación económica jugará un papel fundamental para mitigar los efectos que está dejando la emergencia sanitaria”, lo cual, en la necesidad de reactivación económica podría justificarse esta contradicción implícita y violación de los estatutos de construcción en la zona. En contraste, la oposición a través del diputado Federico Döring sentenció “[e]stán haciendo lo mismo que hizo la Administración anterior” (Reforma, 12/02/2021).
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En este punto me es necesario señalar que lo ocurrido el 11 de febrero de 2021 no es un ejercicio ajeno a lo ordinario, sino que forma parte de un gran entramado transexenal de decisiones en materia de desarrollo urbano que han dado lugar al llamado boom inmobiliario o la explosión de desarrollos que, bajo la óptica vecinal, contravienen claramente las Leyes y Planes de desarrollo urbano. En contraparte, esta modificación de uso de suelo a un instrumento más amplio como lo es el SAC forma parte de una larga historia que comenzó a inicios del 2000 cuando Andrés Manuel López Obrador en compañía del Partido de la Revolución Democrática (PRD) creó la figura del Bando 2 que es mejor conocida como la política urbana encaminada a “redensificar” y “repoblar” el centro de la capital mexicana. En conjugación con el capital privado, se planteaba una Asociación Público-Privada (APP) donde el Estado se reducía al aspecto meramente administrativo y de adecuación jurídica para permitir al capital inmobiliario desarrollar proyectos de infraestructura mayormente dirigidas a la creación de vivienda de gama media y baja dirigida a clases medias y altas.
Esta particularidad me fue dada por la interlocutora principal para el trabajo etnográfico que desarrollé para mi tesis de maestría en la Universidad Iberoamericana (Trujillo, 2019). Según su testimonio, el Bando 2 dio comienzo a esta serie de mecanismos paralegales que han permitido redensificar, “regenerar” y repoblar regiones de Ciudad de México que hasta ese momento habían sido despobladas o descapitalizadas. Para lograr el objetivo citado, se creó el Bando según el cual, la zona sería ejemplo de “prosperidad”, y habla de las “bondades” de la inversión conjunta entre la iniciativa privada y la gubernamental a través de las APP. Como figura de colaboración la APP es nueva en tanto la urbanización intensiva y flexible. Como lo señala David Harvey (1989), la figura legal de “colaboración” delimita la actuación de cada parte en aspectos claros, sin embargo, deja de lado las áreas borrosas en la que ambos actores se coluden para producir la ciudad, ahora, de manera fragmentada ya que implementaba medidas restrictivas para nueve de las 16 delegaciones sin justificación clara.
Dicho de otra manera, la ciudad a desarrollar se encontraba ubicada en la llamada ciudad central, excluyendo al resto de los mecanismos legales de construcción. Por otro lado, también la nueva figura legal fue susceptible a debates, discusiones e interpretaciones por parte de notables juristas que no encontraban en este mecanismo emergente una explicación dentro del derecho para dar paso a construcciones que, en lineamientos paralelos, estarían imposibilitadas (Tamayo, 2007). Entonces, ¿el Bando 2 debería ser considerado “legal” por ser sancionado por el Estado como aspecto último de legitimación o “ilegal” por su clara contradicción a reglamentaciones producidas jurídicamente con anterioridad?
Por el lado gubernamental, se intentó difundir un discurso de las “bondades” del “aprovechamiento” de los espacios, es decir, del lucro de la ciudad a través de las APP con “contraprestaciones” que, por poner un ejemplo, ascendía a sólo el 1% de los $1 642 millones de pesos obtenidos por la empresa concesionaria de la Supervía Poniente, otra obra edificada también bajo la nueva figura (La Jornada, 11/09/2015). Así, es claro que existe una relación desigual entre iniciativa privada y gobierno local en lo que podría considerarse como la acumulación flexible a través de la ciudad o la misma ciudad neoliberal por un gobierno de “izquierda”. Paradójicamente quienes salieron a protestar contra las obras ejecutadas bajo el marco de las APPs fueron las clases medias y altas denunciando la afectación de sus entornos y la transgresión a la histórica “calidad de vida” y otros bienes inalienables no sujetos a intercambio (Safa, 1997; Weiner, 1992) en grupos creyentes en el fundamentalismo del mercado.
Otro ejemplo más de este tipo de figuras paralegales, en el sexenio de Marcelo Ebrard, fue la llamada Norma 26 o Norma 26 de Ordenación para impulsar y facilitar la construcción de vivienda de interés social y popular en suelo urbano. Dicha Norma generó un ambiente de permisividad para la construcción de los usos de suelo mixtos y la venta de vivienda “popular”. En otras palabras, el gobierno facilitaba aún más la compra de predios que se podían modificar en densidad a cambio de que se vendiera a bajo costo o de interés social; sin embargo, esta Norma fue utilizada por inmobiliarias para comprar predios a bajo costo y venderlos como vivienda de lujo. En palabras del investigador de la UAM, Emilio Pradilla Cobos, en 2010 con la Norma 26[3] “se creó toda una serie de facilidades para el capital inmobiliario, los grandes proyectos que están cambiando la ciudad… en un sentido profundamente excluyente y segregador” (El Universal, 10/11/18). Un ejemplo de lo anterior es que, para la zona de Santa Fe, al poniente de la capital, la norma establecía que la vivienda a edificarse debería ser de interés social. En contraste, la empresa construyó y vendió departamentos con valores superiores a los 3 millones de pesos en la zona aledaña a Santa Fe pese a que la propia Norma establecía que los precios no podían superar los 700 mil pesos (Reforma, 09/01/17).
La superposición tanto de la Norma como del Bando crearon un espacio para el uso discrecional de los instrumentos jurídicos, muchos de ellos contradictorios, y que fueron utilizados para lucrar con la ciudad con la venia del entonces Gobierno del Distrito Federal. El área liminal creada a partir de la conjugación o superposición permite la interpretación libre por parte de los actores involucrados, además de la intervención de intereses económicos que difícilmente podrían ser considerados dentro de la teorización tajante del derecho positivo que marca como supuesta la neutralidad de la Ley (Comaroff y Comaroff, 2006). En palabras de Claudio Lomnitz (2001) este hecho tampoco es una excepción, sino la regla, pues el derecho, al menos en México, es utilizado intrínsecamente de manera discrecional para apuntalar intereses económicos y políticos; es decir, que el derecho se encuentra subordinado a la economía y sujeto a presiones políticas que se encuentran en prácticas culturales como el tráfico de influencias, la corrupción y un sinfín de fronteras borrosas permitidas y auspiciadas desde el propio derecho, dejando de lado la distinción entre legal e ilegal pues, finalmente, coexisten en estas áreas liminales que he dado a llamar paralegalidad.
Cabe señalar que, aunque la Norma 26 sigue en pie, ha sido suspendida por diversos periodos, lo cual genera que no pueda ser invocada nuevamente para la edificación de supuesta vivienda popular. En este sentido, como señalan Hisch y Lazzarus-Black (1994) y Comaroff y Comaroff (2006), la aplicación de la Ley contiene elementos intrínsecos de conflicto pues la Ley no se encuentra vinculada a la neutralidad y la Norma se encuentra sujeta a elementos culturales de quien la aplica en relaciones de poder. En este caso, genera conflictos por la afectación y contiene una carga política que se activa ante su ejercicio práctico. Así, lo que se ideaba como una manifestación de política de desarrollo urbano dirigida a poblaciones vulnerables, terminó siendo una manifestación del poder de las desarrolladoras inmobiliarias en consonancia con el gobierno local en la búsqueda de una urbanización intensiva, segregadora y dirigida a ciertos focos de población. En resumen, al uso del derecho para lucro de la ciudad para la acumulación vía la especulación del suelo.
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Siguiendo la idea de la paralegalidad, es claro que lo que provocaron los mecanismos como el Bando 2 o la Norma 26 fue la planeación ideal de figuras jurídicas para la planeación de la ciudad ya no para vivir, sino para vender. El recambio del habitar por el hábitat (Delgado, 2011). Para lograrlo se hizo uso del derecho, pero la idea de la Ley se separa radicalmente de la norma. Es decir, que la planeación ideal del derecho de los mecanismos fue claramente divergente con su aplicación y utilización por parte tanto de las inmobiliarias como del Gobierno Central. Siguiendo la idea de Jean y John Comaroff (2006), la bifurcación entre la Ley y la Norma pasa por la interpretación de los sujetos en su dimensión cultural como portadora de la modernidad neoliberal o lo que es lo mismo, la Ley en su dimensión ideal se separa de la Norma que es el anclaje cultural y la práctica concreta, y en la cual se desarrollan una serie de interacciones que dejan en entredicho la imparcialidad del propio andamiaje jurídico. En este caso es en la Norma donde las fronteras entre legalidad e ilegalidad se tornan borrosas, dando lugar a la paralegalidad en materia de desarrollo urbano, permitiendo que el fundamentalismo del mercado erosione la distinción conceptual entre legalidad e ilegalidad para crear una suerte de organized lawless y nuevas formas de propiedad privada (como la especulación a través de la financiarización) con características poco definidas, pero reconocidas jurídicamente.
Es así que, aunque en la Ley sea considerada como excepcional en materia de desarrollo urbano (ya que estos instrumentos estaban planeados para aplicarse esporádicamente) la realidad concreta (la norma) es muy diferente, pues este tipo de mecanismos paralegales han sido ampliamente diseminados en la reglamentación para dar paso a que la excepción, ahora es la regla. El último ejemplo son los SAC que también se han fincado como “superposiciones” legales que han permitido la creación de zonas liminales de paralegalidad y que han permitido la interpretación arbitraria sobre el uso de suelo en la capital por órganos ejecutivos más que legislativos. Según un estudio de Salvador Medina (2018) publicado en Nexos, tan sólo en la alcaldía Cuauhtémoc para 2018, el 21% de la superficie total de la demarcación ya se encontraba conformado por SAC o Polígonos de actuación, lo cual, en la realidad, dejaría inoperante el programa de desarrollo delegacional que, paradójicamente, aún se encuentra activo. Para lograr lo contrario, debería pasar por un proceso de derogación y producción legislativa de uno nuevo acorde a las necesidades específicas del territorio.
Asimismo, los vacíos legales también permiten, como en el ejemplo inicial del SAC Granadas, que no exista publicitación, proceso legislativo y que la participación u opinión vecinal se encuentre relegada posterior a la publicación en la Gaceta local, es decir, una vez legalmente sancionado. Aunado a lo anterior, los instrumentos legales para su financiación provienen de Fibras o Fideicomisos de Inversión en Bienes Raíces que impiden la fiscalización de los recursos generados por parte de la Tesorería local, secundado por que, por ser recursos privados de la Fibra, se impide transparentar contratos, siendo así, un beneficio más privado que público como se ha intentado argumentar en los cambios de uso de suelo. Todo esto, amparado bajo la paralegalidad que conforma la ambigüedad entre al menos dos figuras jurídicas en acción.
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En este breve texto he intentado realizar un recorrido por las figuras jurídicas que han posibilitado el crecimiento urbano desordenado en Ciudad de México. Superpuestas, figuras como el Bando 2, los SAC o la Norma 26, entre otras, han permitido la creación de una zona liminal en la que sujetos políticos, jurídicos y económicos convergen para la edificación de grandes obras de infraestructura que, de otro modo, serían ilegales. Pero ahora no lo son gracias a la cualidad estatal de legalizar la ilegalidad. De esta manera la paralegalidad como herramienta analítica heurística que me permitió diferenciar entre norma y Ley, entre la idea de instrumentos jurídicamente legítimos pero que, al mismo tiempo, son socialmente ilegítimos. Esto es el conflicto intrínseco que conlleva la Ley como idea y como praxis (Hisch y Lazzarus-Black,1994). Así, este tipo de instrumentos legales de naturaleza ambigua, contradictoria y superpuesta permite la creación de una zona liminal que es interpretada, tanto por agentes del Estado como por los grandes capitales inmobiliarios, para el facilitamiento de la acumulación vía la especulación del espacio en la ciudad (Sassen, 2014). Además, la antropología jurídica es una herramienta especialmente valiosa en el análisis de documentos como productos culturales (Gupta, 1996; Lomnitz, 2001) que en este caso validan la edificación violatoria de infraestructura urbana aún en contraposición a reglamentos vigentes y creados bajo el proceso legislativo definido institucionalmente.
Este espacio entre leyes, reglamentos y normas es ahora un campo en disputa en el cual vecinos y asociaciones vecinales, por un lado, y desarrolladoras inmobiliarias y gobiernos locales (alcaldías y central), por el otro, han clarificado cómo la clásica distinción en las ciencias sociales entre legalidad e ilegalidad no es válida en un contexto como lo es el desarrollo urbano en Ciudad de México. Más aún, cuestionan las dicotomías sustentadas desde la academia que difícilmente serían cuestionadas dentro de una comunidad endógama y autorreferencial. Por tal motivo, en este texto he intentado avizorar, desde la etnografía y la antropología del derecho que la distinción entre legalidad e ilegalidad es más bien borrosa y liminal mediada por un continuum de figuras jurídicas que garantizan su coexistencia e interdependencia sancionadas desde la propia cualidad del Estado que es emanar Leyes (Gupta, 1996; Hisch y Lazzarus-Black,1994). Además de poner en entredicho la separación tajante entre legalidad e ilegalidad, también lo hace con la supuesta neutralidad que formalmente se sostiene en el discurso, pero no en la práctica, en tanto su uso político crea espacios del capital en donde la especulación es la forma primigenia de acumulación. De esta manera, también he intentado puntualizar la complejidad cultural a la hora de analizar el andamiaje del derecho en su aplicación que, a su vez, ha permitido el llamado boom inmobiliario que, desde el año 2000 hasta la actualidad, los gobiernos de “izquierda” no sólo han tolerado y permitido, sino que han catalizado la idea de la ciudad como valor de cambio.
Bibliografía
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Harvey, David (1989), “From Managerialism to Entrepreneurialism: The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism”, en Geografiska Annaler, Series B, Human Geography, vol. 71, núm. 1, The Roots of Geographical Change: 1973 to the Present, pp. 3-17.
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Hemerografía
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- Antropólogo social por la Escuela Nacional de Antropología e Historia, maestro en sociología por la Universidad Iberoamericana. Correo electrónico: joel.trujillo@correo.uia.mx. ↑
- Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, Artículo 41. ↑
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Gobierno de la Ciudad de México. (2020), «26. Norma para impulsar y facilitar la construcción de vivienda de interés social y popular en suelo urbano». Disponible en: <http://www.data.seduvi.cdmx.gob.mx/portal/index.php/que-hacemos/planeacion-urbana/normas-generales-de-ordenacion/norma-para-impulsar-y-facilitar-la-construccion-de-vivienda-de-interes-social-y-popular-en-suelo-urbano>, [última visita: 05/04/2020]. ↑