Entramados normativos en la conservación
de recursos naturales: regulación gubernamental
y gestión colectiva
en regímenes de propiedad común

Paola Vázquez-Delfín
IIES-UNAM, Campus Morelia

Fotografías de Paola Vázquez-Delfín

Introducción

Desde las ciencias de la sustentabilidad, el referente teórico predilecto para analizar la gobernanza en el manejo de recursos naturales se ha orientado hacia la identificación de los principios normativos que conducen hacia un manejo sustentable. Especialmente se señala a los regímenes de propiedad común (RPC), como ejemplares para propiciar la acción colectiva hacia la sustentabilidad y conservación de los entornos biofísicos (Ostrom, 1990, 1998; Agrawal y Gibson, 1999; Berkes, 2004). Particularmente, en México, se sostiene que las comunidades rurales, indígenas y campesinas que habitan en territorios con altos índices de biodiversidad, han hecho históricamente uso y manejo de los recursos, propiciando la diversidad de los agroecosistemas (Casas, 2014; Boege, 2008). Un amplio marco de debates ha atendido a señalar la relevancia de los derechos colectivos de las comunidades y ejidos sobre tierras y recursos que, bajo la forma de propiedad social, permiten el manejo sustentable de los recursos (Merino, 2004, 2014; Merino y Hernández, 2004; Azuela, 2008).

En el presente trabajo me propongo trascender una lectura normativa de la acción colectiva sobre la gobernanza de entornos ecológicos (sensu Ostrom), para explorar las tensiones que discurren entre marcos normativos divergentes sobre el manejo de recursos: por un lado, los sistemas de regulación comunitaria y, por otro, los conflictos que emergen de la injerencia del Estado y la instrumentación gubernamental en políticas de conservación ecológica (Azuela y Mussetta, 2009; Haenn, 2006). El texto toma como base los resultados de la investigación que realicé entre los años 2017 y 2018, para la Tesis de Maestría en Ciencias de la Sostenibilidad denominada “Intervenciones y transformaciones en la organización comunitaria y manejo de los recursos comunes en Zapotitlán Salinas, Puebla.”

Como ya se mencionó, uno de los marcos teóricos de mayor relevancia para el análisis de las instituciones y regulaciones implicadas en la gestión sustentable de recursos naturales, es el de bienes comunes. Desde el enfoque de Ostrom, los regímenes de propiedad común (RCP) sobre los recursos tienden a propiciar la sustentabilidad y conservación de los entornos ecológicos y recursos naturales. Tal perspectiva propone revisar los tipos de derechos de propiedad colectiva en sus posibles combinaciones y reglas de regulación que puedan afianzar el acceso, uso y apropiación colectiva de los recursos del bien común (Agrawal, 1994; Ostrom, y Schlager, 1996; Poteete y Ostrom, 2004.

No obstante, en ciertos contextos nacionales, tal generalización y uso de la idea de comunidad como entidad homogénea, resulta insuficiente para explicar disputas y conflictos sobre los recursos, que por una parte conllevan dinámicas de apropiación y acaparamiento de recursos por parte de ciertos actores en el seno de las organizaciones comunitarias (Li, 1996; Kepe, 1997; Key et al., 1998; Garibay, 2008) y, por otra parte, ignora la superposición de regulaciones gubernamentales de conservación en territorios determinados, modifican la gestión comunitaria de recursos e impactan en contextos de fragmentación social y dinámicas de poder local (Garibay y Bocco, 2000; West et al., 2006; Cano, 2017).

Acorde con lo anterior, en mi tesis de maestría elegí una aproximación desde la antropología política, y tomé dos nociones propuestas por la antropóloga Monique Nuijten para explicar las dinámicas de poder en las instituciones locales: prácticas organizativas y campos de fuerzas (Nuijten, 2002, 2003, 2005). Dichas nociones permiten explorar las dinámicas informales de las instituciones comunales y ejidales en el manejo de recursos naturales, y en el entramado de actores y dinámicas de poder en torno a los recursos (Appendini y Nuijten, 2002; Haenn, 2005; Cano, 2016). Especialmente, en el contexto del México rural contemporáneo, fuertemente marcado por políticas corporativistas, dinámicas de poder local y conflictos de interés en la asignación de derechos de acceso a tierras y recursos, mediante formas de propiedad privada que legitimaron el acaparamiento de recursos (Bartra, 1972; Roseberry, 1998; Warman, 2001; Torres-Mazuera, 2016).

El enfoque hacia las prácticas organizativas permite observar lo que ocurre “fuera de escena”, de las arenas y estructuras formales de los derechos de propiedad, y las dinámicas informales donde, al margen de lo formal, se renuevan y renegocian las relaciones de poder en torno al acceso a los recursos (Ribot y Peluso; 2003; Sikor y Lund, 2009). Se analizan con mayor agudeza las aparentes inconsistencias entre acciones y acuerdos sucedidos en el interior de ejidos y comunidades agrarias, que han construido normatividades locales bajo diversidad de formas que adopta la regulación agraria; dando como resultado un pluralismo de instituciones locales, donde se expresa la brecha entre marcos jurídicos e institucionales y regulaciones locales (Léonard y Quesnel, 2003; Torres-Mazuera, 2016), que se confrontan con la intervención de instituciones ambientales y sus dispositivos de poder. En el mismo sentido, la mirada hacia los campos de poder en los recursos naturales, permite analizar las tensiones que emergen en la superposición de instituciones y normatividades, en el marco de nuevas regulaciones de sustentabilidad y conservación de la biodiversidad.

El estudio se basa en un enfoque de investigación cualitativo enfocado en los estudios de conservación (Drury et al. 2011; Newing, 2010), que permitió un acercamiento a los actores en sus dinámicas cotidianas, prácticas y narrativas desde una perspectiva constructivista e interpretativa (Taylor y Bogdan, 1987; Guba y Lincoln, 1994). Los métodos consistieron en entrevistas (77 en total, con actores comunitarios, civiles y gubernamentales), observación y múltiples recorridos por el territorio, talleres de mapeo participativo (3 talleres con campesinos y guías comunitarios) y revisión de archivo documental. Los datos cualitativos obtenidos fueron sistematizados con la plataforma Atlas-Ti, con base en los principios de interpretación hermenéutica y teorización anclada (sensu Strauss y Corbin, 1994).

El estudio evidencia la formación de campos de poder en torno al acceso a los recursos naturales disponibles en los entornos biofísicos: tierras, salinas, recursos forestales y otros; y muestra las intrincadas dinámicas de tensión y conflicto en la gestión colectiva de los recursos. A partir de un análisis que permite disociar entre propiedad y acceso a los recursos, el estudio discute la complejidad de la gobernanza de los recursos, y muestra el entramado territorial entre instituciones, en el que se superponen normativas comunitarias y regulaciones gubernamentales. Asimismo, devela los contrastes y tensiones que emergen en el seno de las comunidades locales, donde se cuestionan, discuten y contravienen los objetivos de conservación y sustentabilidad visualizados por las instituciones gubernamentales.

Resultados

La región de Valle de Tehuacán es emblemática por la amplia diversidad de especies vegetales y animales, producto del manejo de los agroecosistemas por las poblaciones locales (Dávila et al. 2002; Vallejo-Ramos et al., 2014), acorde con lo cual, ha constituido un área de interés para múltiples actores académicos y gubernamentales, que promovieron su incorporación como Área Natural Protegida (ANP) bajo la denominación de Reserva de la Biosfera de Tehuacán-Cuicatlán (RBTC) (DOF, 1998). La RBTC se extiende a lo largo de 490,186.87 hectáreas, comprende un total de 130 núcleos agrarios certificados, en su mayoría bienes comunales (83.4% de la ANP) y abarca 51 municipios, 58% de la población total de los municipios se encuentra dentro de la reserva (Conanp, 2013; UNESCO, 2012). La RBTC fue producto de la oleada ambientalista que decretó en México cientos de hectáreas como ANP (Conanp, 2008); si bien, el decreto reconoce los regímenes de tenencia de la tierra de comunidades y ejidos como figuras de administración de los recursos en sus territorios, la ausencia de mecanismos de inclusión social y planes de manejo, fueron causa de múltiples conflictos en el territorio (Quadri, 1990; Merino, 2004).

Figura 1. Mapa de ubicación de Zapotitlán Salinas en la RBTC.

Fuente: Elaboración propia.

Si bien, el nombramiento oficial como ANP instituyó en el territorio nuevos principios normativos y regulaciones ambientales sobre la gestión de los recursos, la instauración de una normativa ambiental en el territorio representó múltiples dificultades. Por una parte, el Plan de Manejo y Zonificación de las Áreas de Conservación demandaron la convergencia de múltiples actores. Situados en relaciones asimétricas, los diversos actores a nivel federal, del INE y Semarnat, grupos académicos; estatales, autoridades de Puebla y Oaxaca, delegaciones del sector ambiental; y locales, de organizaciones y comunidades locales, enfrentaron pugnas entre perspectivas diferentes sobre el territorio.

El Plan de Manejo y la elaboración de un mapa de zonificación con la delimitación de áreas de aprovechamiento de recursos y conservación, representaba un reto debido a la complejidad del territorio: núcleos de población dispersos en el valle en concordancia con áreas de alta diversidad biológica. Desde la perspectiva de grupos académicos que apoyaron la creación de la reserva, la delimitación de zonas ecológicas de relevancia no podía reducirse, como pretendían las autoridades gubernamentales, a inventarios biológicos de especies de flora y fauna, o datos sociales de tipo demográfico. Se debía reconocer el uso y aprovechamiento histórico de los recursos como medios de vida por las poblaciones locales, acorde a “usos y costumbres”, para lo cual era de suma relevancia el diálogo con las comunidades locales.

No obstante, la insuficiencia de espacios de diálogo y mecanismos de consulta, llevó a múltiples dificultades institucionales en la RBTC para su manejo en materia de normatividad y prácticas de regulación. Los desencuentros entre actores llevaron a la tardanza en la aprobación del mapa de zonificación y el Plan de Manejo, emitido oficialmente 14 años después del decreto; su elaboración careció de mecanismos inclusivos de participación local, acorde a lo cual, reveló múltiples contrastes entre normativas ambientales, por la omisión a las formas de manejo de recursos naturales.

Figura 2. Subzonificación de la RBTC

Fuente: Elaboración propia.

Figura 3. Zonas productivas históricas identificadas por comuneros.

Fuente: Elaboración propia

La superposición de las nuevas normativas ambientales y de conservación, dificultaron la asimilación de la nueva normativa ambiental, pues se percibían contrarias a las costumbres y prácticas de aprovechamiento tradicionales. La omisión a las prácticas locales de manejo de recursos y normatividades comunitarias de regulación, así como los mecanismos prohibitivos y punitivos por parte de las autoridades ambientales, no sólo propiciaron desinformación e incertidumbre, sino que en casos como el de Zapotitlán Salinas, han llevado al descontento de ciertos grupos locales hacia las normas. Por otra parte, el rechazo de ciertos grupos comunitarios hacia las nuevas normativas, deriva de procesos históricos complejos, relativos a divisiones de poder local y acaparamiento de recursos dentro de las comunidades locales.

El caso de Zapotitlán Salinas es clave en este sentido, se trata de una comunidad emblemática por la conservación de la diversidad biológica en su territorio (Casas, 2014; Cortés, 2009); no obstante, a raíz del decreto de RBTC, se han revelado tensiones comunitarias en relación con las nuevas normativas ambientales. Los paisajes de la región muestran los diversos grados de manejo y aprovechamiento histórico de los recursos naturales, que han sido realizados por los pobladores locales para sustentar sus medios de vida. Los agroecosistemas son producto de formas de manejo integrado del paisaje, que han propiciado dicha riqueza de biodiversidad en el territorio: montes repletos de cactáceas columnares que resguardan flora y fauna endémica, y se entremezclan con sinuosas laderas donde se asientan terrazas agrícolas, parajes de salinas, y en alto monte, campos repletos de agave, terrenos de pastoreo de ganado caprino y perforaciones de exploración minera (MacNeish y Byers, 1967; Henao, 1980).

En Zapotitlán Salinas, las nuevas normativas ambientales derivaron en conflictos entre actores comunitarios que se han opuesto a acatar la normativa ambiental y de conservación; las inconformidades de ciertos grupos de pobladores se debe a que las nuevas normas de extracción de leña, pastoreo de ganado caprino y desmontes se han percibido como restrictivas y limitantes sobre el usufructo, manejo o explotación de recursos, y como afectaciones a los medios de vida para las economías campesinas (Cortés, 2014; Lee, 2014). No obstante, el caso más relevante en Zapotitlán de oposición de grupos locales a las regulaciones ambientales fueron las restricciones relativas a la actividad minera, donde la superposición entre normativas ambientales y comunitarias han derivado en inconsistencias entre las prácticas de regulación comunitaria y los objetivos de conservación gubernamental.

Competencias e inconsistencias normativas sobre los recursos comunes

Históricamente, en Zapotitlán, la minería cobró relevancia hacia la década de los setenta del siglo pasado, orientada a la extracción de minerales semipreciosos; hasta entonces, la principal actividad económica había sido la ganadería de caprino que, junto con la agricultura, fueron la base del poder de las élites coloniales, que acapararon para ello tierras, aguas y otros recursos como salinas. A fines del siglo XIX e inicios del XX, la actividad ganadera tuvo un declive, no obstante, heredó una economía hacendaria que configuró relaciones de inequidad en el acceso a recursos y desigualdades internas, en el seno de la sociedad zapotiteca. Si bien desde el siglo XIX existía actividad minera de yacimientos de calcio y ónix, dichos recursos fueron explotados de manera moderada por las élites hacendarias, mismas que controlaban parajes salineros y tierras para pastoreo de ganado y agricultura (Cortés, 2009).

Hacia la segunda mitad el siglo XX, en la década de los sesenta, el hallazgo de amplios bancos de piedra de minerales como ónix, barita y mármol, y la apertura de circuitos comerciales, dio un vuelco a la economía local, que devino en el auge acelerado en la extracción minera. El boom económico fue mejor conocido como la época de la “fiebre del ónix”, que significó un periodo de esplendor y riqueza para la comunidad (Lee, 2008). Si bien la actividad minera fue de relevancia para los medios de vida de las familias, la regulación por parte de los organismos de Bienes Comunales, permitió que la explotación minera se diera mediante la apropiación privada del recurso. El recurso se manejó bajo derechos de uso abierto (open access), a la “suerte” de todo aquel que encontrara vetas del mineral y solicitara a la Asamblea de Bienes Comunales la explotación de una veta del mineral.

Hacia la década de los ochenta, la mayoría de las minas estaban en posesión de ciertos grupos de familias que afianzaron la propiedad privada de los recursos comunes. La obtención de derechos de concesión y la regulación bajo escasas restricciones y control a su extracción por los Bienes Comunales, llevaron a su explotación descontrolada y al enriquecimiento acelerado de ciertas familias de “nuevos ricos”, afianzando las disparidades en la distribución de los recursos (Lee, 2014; Cortés, 2009). La sobreexplotación del recurso llevó a su agotamiento y, hacia la década de 1990, devino en una desaceleración económica y crisis (Cortés, 2014). No obstante, hacia inicios del siglo XIX la actividad minera dio un nuevo repunte con la explotación de vetas de mármol, cuyos beneficios son percibidos por un pequeño grupo de familias que se beneficia directamente del recurso.

Pese a que la reserva limita la explotación minera e impone límites a las áreas de perforación previas al decreto de la ANP, y a sabiendas de la ilegalidad, los mineros se niegan a frenar las exploraciones (Camacho, 2016; Rodríguez, 2017). La ampliación de nuevas áreas de excavación en zonas de alta diversidad biológica causan afectaciones sociales y ambientales, tales como deforestación de grandes áreas, contaminación del aire por quebradoras de piedra, además de inseguridad laboral para los trabajadores locales. Es así que la actividad minera se ha configurado como un punto de quiebre en la relación con las autoridades ambientales de la reserva, quienes han interpuesto multas y demandas ante la Profepa. Los desacatos a las normativas ambientales, a la vez que resultan preocupantes y revelan conflictividades internas entre comuneros.

La inconformidad con la normativa de la reserva ha llevado a la interpelación abierta de los mineros frente a las autoridades ambientales, si bien ello responde a sus intereses económicos por las amplias ganancias que obtienen, los mineros se cobijan bajo la autoridad de los Bienes Comunales para eludir sus responsabilidades particulares. Ello conlleva discusiones dentro de la instancia comunitaria, sobre la gestión de los bienes comunes en el territorio, y su manejo particular por ciertos grupos de poder. Arropados en la instancia comunal, los comuneros mineros utilizan a conveniencia la normatividad de los Bienes Comunales para justificar la continuidad de la explotación minera.

El liderazgo político de los mineros los posiciona políticamente a nivel local por medio de alianzas con autoridades municipales y partidos políticos, que permiten priorizar el proyecto minero en el territorio comunal. Asimismo, los mineros y grupos de comuneros a su favor consideran que la normativa comunal se antepone a la regulación ambiental, debido a que los Bienes Comunales detentan la posesión del territorio desde 1964 y anteceden al decreto de la RBTC. Así, los mineros se cobijan en los derechos de propiedad común de las tierras y recursos, apelando a la Ley Agraria y las garantías sobre sus derechos como “comunes”, para salvar las sanciones frente a autoridades ambientales. Al mismo tiempo, al interior de la comunidad ejercen presión de los órganos de decisión y autoridades comunitarias, manteniendo mecanismos de control e intimidación para que la Asamblea Comunal “defienda los terrenos comunales” frente a las autoridades ambientales.

Aludiendo a “lo comunal”, los mineros anteponen su cualidad de comuneros y “detentores del bien común”, y acusan de ilegítimas las normas ambientales, que consideran imposiciones a la regulación comunal. La ausencia de medidas de regulación por parte de las instancias comunitarias impide poner sanciones a los mineros, que se mantienen impunes dentro de la instancia comunal. Pese a la preocupación en torno a la creciente deforestación de cerros aledaños, las autoridades comunitarias han buscado mediar el conflicto entre grupos de comuneros y autoridades ambientales. La impunidad que gozan es reveladora del poder de familias ligadas a la minería, tanto como los desfases entre normatividades locales y ambientales en el territorio.

Conclusiones

El estudio muestra dos aspectos de relevancia a considerar en torno a la gobernanza de los entornos ecológicos. Por una parte, las tensiones que emergen en la superposición de marcos normativos, entre las regulaciones gubernamentales de conservación ecológica y las normatividades comunitarias sobre el manejo de recursos. Por otra parte, se observa que dentro de la propiedad colectiva de los recursos existen procesos de acaparamiento y acceso inequitativo a los recursos. En Zapotitlán Salinas, los derechos de propiedad colectiva que detentan los Bienes Comunales han heredado el signo de inequidades previas en el reparto de recursos, fundadas en relaciones de poder acuñadas históricamente.

Se observa la existencia de campos de poder en torno al acceso a los recursos naturales, producto de dinámicas de apropiación desigual, competencia y acaparamiento de recursos. El acceso desigual debido al acaparamiento de recursos en diferentes momentos históricos, es un asunto que los Bienes Comunales de Zapotitlán Salinas no han podido combatir, debido a que los repartos legitimaron la apropiación privada de tierras, salinas y recursos minerales. No obstante, la persistencia de disparidades y jerarquías comunitarias genera tensiones y conflictos en torno a la gestión colectiva de los recursos.

Las dificultades para regular el acceso y la imposibilidad de replantear una distribución equitativa a los recursos, alude paradójicamente a los derechos de uso abierto que se dieron sobre los recursos minerales, y que han afianzado pactos que propician la inequidad en el acceso a los recursos y legitiman el poder de ciertos grupos en la estructura comunal. Las aparentes inconsistencias entre la regulación comunitaria al interior de la comunidad agraria, y las contradicciones que emergen en la relación entre comunidad e instituciones ambientales de la RBTC, tienen como telón de fondo las disputas intercomunitarias por recursos, de largo alcance histórico.

La polarización comunitaria frente al proyecto de conservación gubernamental evidencia intereses divergentes en el manejo comunitario de recursos del bien común. La mirada hacia las prácticas organizativas permite vislumbrar, al margen de las arenas formales, las irregularidades y renegociaciones de las relaciones de poder en torno a los recursos. El mosaico de intereses y campos de poder en juego al interior de los Bienes Comunales, resulta a todas luces un horizonte conflictivo que dificulta replantear el reparto de los recursos apropiados de manera particular y asignar derechos de acceso de forma más equitativa. La persistencia de dinámicas de poder local dentro de la organización comunitaria, desatan escenarios de conflicto intercomunitario, que limitan la gestión comunitaria de recursos.

El estudio revela las dificultades en las comunidades para superar disparidades históricas ligadas a estructuras de poder corporativo. La gestión basada en “usos y costumbres” ha abierto la puerta de entrada a mecanismos ilegales que, dentro del juego de fuerzas de poder local, parece imponer como práctica política la “ley del más fuerte”. Tal que, la indefinición de la normatividad comunitaria y ambigüedad de las “reglas”, deviene en el uso de la normatividad comunitaria a conveniencia de grupos de poder local, que pone en entredicho el sentido de “lo comunal”, y la legitimidad de la instancia comunitaria sobre el bien común. Si bien la propiedad legal de los recursos del bien común ha garantizado el resguardo territorial, los pactos de apropiación privada de recursos, no sólo reproducen inequidades y avalan prácticas de poder que dificultan la equidad en el acceso a los recursos comunes.

La conflictividad comunal interna en los Bienes Comunales de Zapotitlán Salinas, cuestiona a su vez la posibilidad de que las nuevas normativas ambientales construyan procesos auténticos de consenso en las comunidades. Asimismo, la incursión de dependencias estatales ambientales en los territorios sin procesos de participación local, muestra que la fragmentación del entramado institucional y la superposición de las regulaciones gubernamentales, puede desatar conflictividades en las comunidades locales que dificultan la concordancia de las normativas comunitarias con la conservación de los recursos naturales.

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