Cindy McCulligh
Dra. en Ciencias Sociales, por el CIESAS Occidente (enero 2017)
En el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Medio Ambiente y Recursos Naturales (COMARNAT), organismo poco conocido de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), actualmente se discute una norma importante en términos de la protección de los ecosistemas acuáticos y la salud humana. La NOM-001-SEMARNAT-1996[1], regula los vertidos a las llamadas aguas nacionales: ríos, lagos, presas, aguas costeras, etc. Mirar a este espacio y esta norma es pertinente para entender las relaciones de poder que giran en torno a la contaminación, en particular la de origen industrial, en México. Así, permite vislumbrar cómo funciona el dumping ambiental en el país, a pesar de los discursos de paridad en la regulación ambiental. En este breve texto, explico la relevancia de la norma y destaco algunas de las principales características del COMARNAT que lo convierten en espacio de poder del sector privado.
Primero, algunas palabras acerca del problema de contaminación del agua en México. Hasta el año 2003, la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) medía la calidad de los cuerpos de agua por medio de un índice de 19 parámetros. En ese año, la CONAGUA reportó que sólo el 6% de los cuerpos de agua superficial se consideraban no contaminados, mientras el 73% ostentaban algún grado de contaminación y 20% se calificaba como aceptable (CONAGUA, 2003). El sistema de medición de calidad del agua empleado desde entonces, con base en sólo tres parámetros[2], dista mucho de proveer un panorama adecuado de la situación de los cuerpos de agua, pero existen datos que ayudan a esbozar la magnitud de la problemática. Algunos se relacionan con la falta de tratamiento de los vertidos, otros a la falta de vigilancia del cumplimiento con la norma vigente así como su laxitud.
A pesar de inversiones fuertes en el tratamiento de las aguas residuales municipales, en particular durante el sexenio de Felipe Calderón (2006-2012), en 2015 se trataban el 57.0% de las aguas residuales de origen municipal y sólo el 32.8% de las industriales – llamadas aguas residuales no municipales en el léxico de la CONAGUA (2016: 124). Las descargas de origen industrial son de interés particular, por una parte, por lo que señalan Schwarzenbach et al. (2010), en el sentido de que, “no solamente son una fuente de [demanda bioquímica de oxígeno] DBO[3] sino también fuente puntual de contaminación química por metales pesados y compuestos orgánicos sintéticos” (124). Por otra parte, son importantes simplemente por su magnitud. En una medición de eso, el más reciente Programa Nacional Hídrico (PNH 2014-2018) afirma que la industria en el país, “produce una contaminación equivalente a la que generan 300 millones de habitantes en términos de demanda bioquímica de oxígeno (DBO5)” (CONAGUA, 2014: 42). Si en 2015 la población de México era de 119.5 millones de habitantes (INEGI, 2015), implica que la industria generaba 2.5 veces la carga orgánica vertida al agua de todos los mexicanos, esto sin considerar los contaminantes tóxicos provenientes de la industria.
Una parte del problema se explica por los muy bajos niveles de inspección desde la CONAGUA. Aunque es responsable de vigilar a más de medio millón de usuarios con concesiones de extracción, permisos de descarga o quienes ocupan una zona federal o extraen materiales, el Gerente de Inspección y Medición de la CONAGUA informa que la Comisión cuenta con sólo 180 inspectores a nivel nacional – número que ha ido a la baja[4]. Si consideramos el número de inspecciones realizadas en promedio por la CONAGUA entre 2010 y 2014 (7,737), y el universo de usuarios con concesión o permiso reportado a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2013) de 475,000 usuarios, podemos estimar que la CONAGUA tardaría 61 años para inspeccionar a la totalidad de usuarios. Esto sería una explicación clave para entender, además, por qué la SEMARNAT concluyó que desde que la norma se publicó a principios de 1997 (DOF, 1 de enero de 1997), “la NOM 001 muestra un efecto o impacto nulo […]. La NOM no se cumple, lo que representa la libre descarga de contaminantes” (SEMARNAT, 2011: 45).
Otro aspecto fundamental del problema son las deficiencias inherentes de la norma. La NOM-001 reemplazó una serie de 44 normas que buscaban regular las descargas según su fuente: por sector industrial. Al hablar de este proceso de “simplificación” (Jiménez, 2001: 312), una evaluación de la OCDE de 1998 afirma que,
La retirada de los límites complicados para descargas basados en tecnología y para industrias específicas para optar por un sistema sencillo […] podría interpretarse como la indulgencia hacia los contaminadores. Sin embargo, […] la mezcla de medidas que ahora se implementan también puede ser vista como reconocer las realidades económicas al tiempo que da a la industria mexicana las señales y el tiempo para instalar tecnología limpia y renovar su capacidad de producción (OCDE, 1998: 72-73, primer énfasis añadido).
Casi veinte años después de aprobada, sigue vigente la “indulgencia” y no hay señales de que ha motivado la adopción de tecnologías verdes.
No es reciente la discusión de la NOM-001 en el COMARNAT. De hecho, en 2017 se cumplen diez años de que esta norma se encuentra en la agenda, ya que su modificación ha estado inscrita en el Programa Nacional de Normalización desde el año 2007. A pesar de esto, apenas hasta finales de 2015 se presentó un texto de norma modificada en el COMARNAT, hecho difundido debido a la inconformidad de la Confederación de Cámaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos (CONCAMIN). En un comunicado prensa, la CONCAMIN solicitó la formación de un grupo de trabajo para discutir el cambio a la NOM, dado que “[p]ara los usuarios industriales del agua es indispensable participar activamente en el análisis y elaboración de la Norma que requiere nuestro país”[5]. Dadas las características del COMARNAT, llama la atención la solicitud de mayor participación del sector industrial.
El COMARNAT –donde se gestan las normas ambientales nuevas así como las modificaciones de NOMs existentes– es en sí un espacio donde se evidencia el poder industrial y donde es propio hablar de la captura regulatoria o de lo que Tirado (2012: 342) ha llamado la “colonización” del Estado por el poder económico. De las 45 instituciones que integran el COMARNAT, 18 son cámaras o asociaciones industriales, además de una organización no gubernamental empresarial y una organización de productores que también representa al sector empresarial[6]. Además de esta sobre-representación, en entrevista la Directora General del Sector Primario y Recursos Naturales Renovables de SEMARNAT, dirección desde donde se gesta la modificación de la NOM-001, comenta del sector industrial que sus representantes, “sí son participativos, son constructivos, tienen mucha información, pero pues también pueden bloquear permanentemente a algo que va en contra de sus intereses” (énfasis añadido)[7].
Este breve texto no permite ejemplificar a detalle el funcionamiento de este comité, pero el argumento que sostengo es que las relaciones de poder allí imperantes forman parte de una lógica sistémica, que llamo la corrupción institucionalizada, que prioriza la actividad económica sobre la protección ambiental (McCulligh, 2017). La corrupción institucionalizada trata de poner de relieve la lógica que subyace a la configuración del sistema de regulación ambiental en México: un sistema de normas laxas, escasamente vigiladas y aplicadas, dependiente del auto-monitoreo y la auto-regulación, y donde se ha empoderado al sector privado en la formulación y modificación de las normas ambientales de manera que existe una captura regulatoria. Esta lógica juega papeles importantes, ya que permite erigir una estructura regulatoria que cumple formalmente con las necesidades del Estado, y de las empresas aquí asentadas, para desviar acusaciones de dumping ambiental y aparentar una paridad global en los niveles de regulación ambiental. En el caso de las descargas al agua, aun sin tomar en cuenta la falta de inspección, y la carencia de personal tanto de inspección como para la revisión de la información reportada por las empresas, con la normatividad actual se demuestra claramente la no voluntad de proteger a los cuerpos de agua y a la salud humana. A mi juicio, develar el funcionamiento de un espacio como el COMARNAT es esencial para entender la relación entre el sector industrial y el Estado, y para comprender las causas del deterioro ambiental que se evidencia en los ecosistemas del país.
Referencias
CONAGUA (Comisión Nacional del Agua). (2003). Estadísticas del agua en México 2003. México: CONAGUA.
_____. (2014). Programa Nacional Hídrico 2013-2018. México: SEMARNAT.
_____. (2016). Estadísticas del agua en México, edición 2016. México: SEMARNAT.
INEGI (Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática). (2015). Encuesta Intercensal 2015. México: INEGI. http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/enchogares/especiales/intercensal/, consultado 6 de diciembre de 2016.
Jiménez, B. (2001). La contaminación ambiental en México: causas, efectos y tecnología apropiada. México: Limusa, Colegio de Ingenierios Ambientales de México, A.C., Instituto de Ingenería de la UNAM y FEMISCA.
McCulligh, C. (2017). Alcantarilla del progreso: Industria y Estado en la contaminación del río Santiago en Jalisco (Tesis doctoral). CIESAS, Unidad Occidente.
OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). (1998). OECD Environmental Performance Reviews: Mexico 1998. OECD Publishing.
_____. (2013). OECD Environmental Performance Reviews: Mexico 2013. OECD Publishing.
Schwarzenbach, R., Egli, T., Hofstetter, T., von Gunten, U., y Wehrli, B. (2010). “Global Water Pollution and Human Health” en Annual Review of Environment and Resources, 2010, 35: 109–36.
SEMARNAT (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales). (2011). Evaluación de Instrumentos Normativos del Sector Ambiental. México: SEMARNAT. http://biblioteca.semarnat.gob.mx/janium/Documentos/Ciga/Libros2011/CD001056.pdf, consultado 13 de diciembre de 2016.
Tirado, R. (2012). “El nuevo espacio político de los empresarios”, en Lerner, B., Uvalle, R. y Moreno, R. (Coors.), Gobernabilidad y gobernanza en los albores del siglo XXI y reflexiones sobre el México contemporáneo (pp. 321-355). México: UNAM.
[1] Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEMARNAT-1996, Que establece los límites máximos permisibles de contaminantes en las descargas de aguas residuales en aguas y bienes nacionales.
[2] Los tres parámetros para el que la CONAGUA reporta con regularidad en su programa de monitoreo de aguas superficiales son la demanda bioquímica de oxígeno (DBO), demanda química de oxígeno (DQO) y los sólidos suspendidos totales (SST).
[3] La demanda bioquímica de oxígeno mide la presencia de material orgánica biodegradable en el agua.
[4] Entrevista, José Antonio Rodríguez, 7 de mayo de 2015.
[5] http://concamin.mx/ocbcbtasesores.com.mx/f.yllanesbufeteyllanes.com.mx/?paged=28&post_type=comunicados, comunicado del 17 de diciembre de 2016, consultado marzo de 2017.
[6] Información proporcionada en respuesta a solicitud de información gubernamental folio 0001600082314, de abril de 2014. No se publica en forma actualizada el listado complete de los integrantes del COMARNAT.
[7] Entrevista, Norma Munguía, 19 de mayo de 2014.