Atzimba Xitlalic Alejos Arredondo^[1]
Doctorante en Antropología, FFYL-IIA-UNAM

Fuente: «Chiapas – Distrito 03» by dimitridf is licensed under CC BY-NC 2.0

Introducción

La discriminación histórica y estructural en nuestro país ha generado que los pueblos y comunidades indígenas se enfrenten a grandes dificultades para acceder a los cargos de elección popular. Si bien la constitución en el artículo 2° prevé que los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a elegir a sus autoridades bajo su sistema normativo interno, hasta el momento, sólo ha sido aplicado en el ámbito municipal, mientras que a nivel estatal y federal continúa bajo el sistema de partidos políticos. Los cargos a diputaciones tanto locales como federales, senadurías, gubernaturas y presidencia de la república continúan siendo electas mediante el régimen partidista, con pocas posibilidades para postular candidaturas indígenas.

A pesar del reconocimiento constitucional de la elección de autoridades por el sistema normativo interno, los pueblos y comunidades indígenas se han enfrentado a distintas resistencias también en los Congresos locales para el pleno reconocimiento de sus derechos político-electorales. Oaxaca es la entidad federativa que desde el año de 1995 reconoce el sistema de elección por derecho indígena (Alejos, 2018: 78). Y si bien, en la actualidad Michoacán, Guerrero y Chiapas cuentan con una legislación que regula el proceso de consulta para el cambio de régimen electivo en los municipios indígenas, dicho reconocimiento legal derivó de largos procesos judiciales, lo que nos permite ver las dificultades de las colectividades originarias para ejercer sus derechos colectivos en el tema político (Aragón, 2018).

De este panorama de omisión legislativa, conjugado con dificultades político-sociales, surgen casos emblemáticos que han demostrado la necesidad de ejercer el derecho de autonomía y autogobierno desde la visión de las comunidades indígenas. Tenemos los casos de Cherán, Michoacán (Aragón, 2018); Ayutla de los Libres, Guerrero (León, 2020: 194) y Oxchuc, Chiapas (Cruz Rueda y Long, 2020). Sin dejar de advertir aquellos municipios que, por decreto legislativo, elegirán a sus autoridades bajo este sistema: Xoxocotla, Coatetelco, Hueyapan y Tetelcingo, todos del estado de Morelos. Asimismo, se encuentran aquellos pueblos y comunidades en proceso de consulta para el cambio de régimen en la elección de autoridades municipales ante una sentencia firme, como el caso del municipio de Bolaños, Jalisco (Alejos, en prensa).

El proceso electoral 2020-2021 fue el más grande que ha tenido nuestro país al elegirse más de 20 mil cargos de elección popular. Los pueblos y comunidades indígenas como una medida compensatoria solicitaron a las autoridades administrativas electorales, esto es, a los institutos electorales locales (OPLES) y al Instituto Nacional Electoral (INE), la emisión de cuotas que hicieran posible la accesibilidad a los cargos de elección popular por el sistema de partidos políticos. Sin embargo, se conocieron diversos casos en los que se denunció la ocupación de espacios destinados a personas indígenas por personas que no tienen esa identidad.

En este documento realizo una cartografía respecto a los casos más emblemáticos resueltos en sede judicial por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Si bien este estudio puede desarrollarse desde diversas aristas, me centraré a recabar los argumentos centrales de los casos con el objetivo de presentar una radiografía de los criterios judiciales y, quizá sirva de base para, en otro momento, efectuar un debate.

Un poco de historia judicial

Las cuotas de representación han sido una constante en materia electoral para que ciertos grupos históricamente invisibilizados ocupen cargos de elección popular. El caso de las mujeres ha constituido el mayor ejemplo de la exigencia de medidas que garanticen el acceso a los cargos. En 1996, el Código Electoral de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) estableció una recomendación a los partidos políticos para postular al menos el 30% de mujeres en la lista de candidaturas. En la reforma constitucional de 2007-2008 dicha recomendación transitó a la obligación para que estas entidades de interés público postularan como máximo el 60% de los candidatos de un mismo género (cuota 40-60). Mediante la reforma electoral de 2014, a los partidos políticos se les pide la postulación de candidaturas de manera paritaria (50 y 50) (Rosado y Pérez, 2020: 89 y 90). Respecto a los pueblos y comunidades indígenas el mayor impulso se dio a partir del proceso electoral 2017-2018 en el que el INE, a través del Acuerdo INE/CG508/2017, vinculó a los partidos políticos a registrar candidaturas indígenas dentro de 12 de los 28 distritos indígenas que existen en nuestro país. Este acuerdo fue controvertido por partidos políticos nacionales. La Sala Superior del TEPJF en la sentencia SUP-RAP-726/2017 y acumulados determinó aumentar el número de 12 a 13 distritos electorales, atendiendo a que en estos distritos el porcentaje de población indígena superaba el 60%, sosteniendo que era necesaria la observancia del principio de paridad de género.

Por cuanto hace a las experiencias estatales locales en el proceso electoral anterior, tenemos los casos representativos de Hidalgo, Quintana Roo, Baja California y Morelos.

En Hidalgo el OPLE emitió el Acuerdo IEEH/CG/005/2017 en el que sostuvo que en uno de los tres distritos electorales locales considerados como Distritos Electorales Locales Indígenas era necesario que los partidos políticos, las coaliciones electorales o, en su caso, las candidaturas comunes, postularan en sus fórmulas a personas que se autoadscribieran como indígenas, atendiendo con el principio de paridad de género en la totalidad de las candidaturas postuladas. Tal acuerdo fue controvertido, el Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo, quien mediante la sentencia TEEH-JDC-240/2017 modificó dicho acto a efecto de que en tres distritos electorales indígenas se postulara a personas con tal identidad. Sentencia que fue confirmada por la Sala Regional Toluca del TEPJF, mediante la resolución identificada con la clave ST-JRC-1/2018.

En Quintana Roo, mediante sentencia del Tribunal Electoral del Estado se vinculó a los partidos políticos nacionales y locales a garantizar la postulación de candidaturas indígenas en el proceso electoral local ordinario 2018-2019; en cumplimiento a lo anterior, el OPLE emitió el Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo, por el que se modifica el diverso IEQROO/CG/A-070/2019, en acatamiento a lo ordenado por el Tribunal Electoral de Quintana Roo dentro del expediente RAP/024/2019 y su acumulado RAP/025/2019. No obstante, la sentencia del Tribunal Electoral Local fue controvertida ante la Sala Superior del TEPJF, órgano jurisdiccional que revocó la sentencia a fin de que las medidas quedaran sin efectos dada la cercanía del proceso electoral, ordenando al OPLE que hiciera los estudios necesarios para la aplicación de acciones afirmativas en el próximo proceso electoral, tanto para diputaciones como para ayuntamientos (Martínez, 2019: 72 y 73).

El caso de Baja California deriva de la sentencia SUP-REC-28/2019 dictada por la Sala Superior del TEPJF en la cual sostuvo que para el dictado de medidas compensatorias en favor de los pueblos indígenas no era exigible una cantidad mínima de personas indígenas señalando que, para la definición de acciones afirmativas, debían tomarse en cuenta distintos parámetros tales como: a) El número de integrantes que corresponden a los órganos legislativos y municipales materia de la elección, b) La proporción total de población indígena respecto al total de población estatal, c) La participación histórica de la ciudadanía indígena en los cargos de elección popular y d) la diversidad de grupos, etnias o comunidades indígenas existentes.

Respecto a Morelos, el 29 de junio de 2018, la Sala Regional Ciudad de México del TEPJF mediante sentencia de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SCM-JDC-403/2018 vinculó al OPLE de Morelos para que antes del inicio del próximo proceso electoral, implementara acciones afirmativas en materia indígena para el registro de candidaturas a diputaciones locales e integrantes de ayuntamientos. En cumplimiento a lo anterior, la autoridad administrativa electoral emitió el Acuerdo IMPEPAC/CEE/065/2020 mediante el cual aprobó acciones afirmativas en materia indígena tomando en consideración los datos de la población que habla lengua indígena, y no así de la población que se autoadscribe como población indígena.

Tal acuerdo fue controvertido también por distintos actores. La Sala Regional Ciudad de México del TEPJF mediante sentencia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SCM-JDC-88/2020 y acumulados determinó, entre otras cuestiones, que el parámetro de población indígena (mayor de 15 años) que habla alguna lengua no es adecuado para tomar en consideración al momento de implementar las acciones afirmativas, dado que el criterio de autoadscripción es el parámetro para definir a todas aquellas personas que se identifican como indígenas. Asimismo, que tampoco fue correcto que el OPLE tomara como cantidad porcentual mínima para la aplicación de acciones afirmativas que en los municipios existiera un 60% de población indígena puesto que se debe analizar de forma contextual y completa la participación política indígena en dicha entidad federativa.

En razón de lo anterior, la Sala Regional Ciudad de México del TEPJF revocó los acuerdos que regulan las acciones afirmativas para personas indígenas, ordenando la emisión de nuevos acuerdos para su aplicación en el proceso electivo 2020-2021 en los cuales los municipios indígenas de Coatetelco, Hueyapan y Xoxocotla no deben ser incorporados; para determinar el número y porcentaje de población indígena se debe tomar en cuenta el criterio de autoadscripción, no sólo el porcentaje lingüístico, analizando parámetros porcentuales razonables y contextuales.

Lo anterior refleja que la sede judicial tuvo un papel importante dentro de los avances para la representación política de las comunidades indígenas en la vía partidista mediante la emisión de precedentes en los que se sostuvo que el criterio poblacional no debería ser el único a tomar en cuenta para la expedición de cuotas electorales. Además, se sentaron las bases para la exigencia del cumplimiento del vínculo comunitario y la autoadscripción calificada. Pese a ello, se escucharon diversos reclamos respecto a la ocupación de espacios por personas no indígenas.

Proceso electoral 2020-2021

En lo que corresponde a las diputaciones federales, el INE a través del Acuerdo INE/CG572/2020, en el tema de las acciones afirmativas se dispuso lo siguiente:

Asimismo, por parte de los OPLES fueron emitidas cuotas de representación en 28 entidades federativas respecto al tema indígena, a través de distintos acuerdos y lineamientos en los que fueron reglamentados el número de cargos destinados a personas indígenas, así como los elementos probatorios para la acreditación de la autoadscripción calificada y el vínculo comunitario en los registros de candidaturas.

Por ello se establecieron reglas para acceder a un cargo vía acciones afirmativas en las que se exigía que las personas postuladas por los partidos políticos pertenecieran y representaran a las comunidades indígenas. Por lo anterior, no sería suficiente la sola manifestación de autoadscripción, sino que, al momento del registro, sería necesario la acreditación de una autoadscripción calificada a través de su comprobación con los medios de prueba idóneos para ello, como los siguientes:

• Haber prestado en algún momento servicios comunitarios, o desempeñado cargos tradicionales en el municipio o distrito por el que se pretende postularse.
• Participar en reuniones de trabajo tendentes a mejorar dichas instituciones o resolver los conflictos que se presenten en torno a ellas, dentro del municipio distrito en el que pretenda postularse.
• Ser representante de alguna comunidad o asociación indígena que tenga como finalidad mejorar o conservar sus instituciones.

Estableciendo que las constancias que acrediten la pertenencia o vinculación requerida deberán ser expedidas por la asamblea comunitaria o por las autoridades administrativas o por las autoridades tradicionales elegidas conforme a las disposiciones de los sistemas normativos vigentes en la comunidad o pueblo indígena de que se trate, debidamente reconocido.

Sin embargo, en el TEPJF se resolvieron casos vinculados con las demandas realizadas por las comunidades y pueblos indígenas respecto a la usurpación de la calidad indígena dentro del registro de candidaturas. Los cuales me permito señalar.

Algunos criterios judiciales del proceso electoral 2020-2021

• La autoridad electoral debe verificar la autenticidad de las constancias

Se sostuvo que, en el momento de registro de candidaturas, la autoridad electoral debe valorar la autenticidad de las constancias presentadas por los aspirantes o los partidos políticos. Lo anterior deriva de las sentencias de juicio para la protección de los derechos político-electorales SUP-JDC-614/2021 y acumulados, SUP-JDC-771/2021, así como SX-JDC-633/2021 y acumulado en las que el INE realizó una diligencia para verificar la autenticidad de la constancia presentada para la acreditación de los requisitos de autoadscripción calificada y vínculo comunitario dentro del registro de candidaturas a diputaciones federales en distritos electorales indígenas.

En la sentencia SUP-JDC-614/2021, la Sala Superior del TEPJF revocó la candidatura federal porque la persona candidata no acreditó su identidad indígena. El INE realizó una llamada telefónica sin que esto pudiera dar cuenta de la autenticidad de que el representante de la comunidad indígena reconocía al candidato; incluso el representante de la comunidad indígena que supuestamente había expedido la constancia en favor del candidato para acreditar la autoadscripción calificada pero el vínculo comunitario negó reconocerlo y menos que hubieran respaldado alguna candidatura; por ello, el órgano jurisdiccional sostuvo que el candidato no logró demostrar su pertenencia a la comunidad indígena de la cual supuestamente era parte.

Asimismo, en el precedente SUP-JDC-771/2021 se determinó que cuando se presenten pruebas cuyo contenido y autenticidad sean objetados por quienes supuestamente emitieron las constancias, el INE no está obligado a permitir que los partidos políticos subsanen la documentación. Lo anterior derivó de un caso en el que un partido político solicitó al INE el registro de 2 candidaturas a diputaciones por el principio de representación proporcional, en el momento de verificar su autenticidad ningún funcionario reconoció haber emitido los documentos presentados para acreditar la calidad indígena y la autoridad electoral requirió subsanar la documentación para presentar nuevas constancias para otorgar el registro.

En el precedente SX-JDC-633/2021 y acumulado, la Sala Regional Xalapa del TEPJF revocó el registro de una persona originaria de Monterrey, Nuevo León, al considerar que no cumplía con la identidad como indígena de Bochil, Chiapas, porque no tiene vínculo con las comunidades indígenas del distrito 02 en el que fue registrada y no se demostró la prestación de servicios comunitarios o que hubiere desempeñado algún cargo tradicional.

Se sostuvo que la autoridad responsable omitió verificar de manera exhaustiva las constancias que se presentaron para acreditar la autoadscripción calificada. En este caso hubo discrepancias en el contenido entre el acuerdo aprobado por la autoridad electoral en el Acuerdo INE/CG337/2021 y las constancias de residencia contenidas en el expediente de registro. Más aún, las documentales son contradictorias con los documentos exhibidos con el propio registro de las candidatas, pues, por una parte, en la credencial para votar y en el formato de solicitud de registro se especifica un domicilio en San Cristóbal de las Casas, Chiapas; mientras que en las constancias de residencia emitida por el secretario municipal de Chalchihuitán se establece que se tiene domicilio en una comunidad de dicho municipio.

Cabe destacar que, en estos casos, se dio vista a la Fiscalía General de la República para que realizara la investigación correspondiente a la falsificación de documentos.

• La persona que pretenda ser registrada como candidata debe nacer en la entidad federativa que pretenda representar

En la sentencia SX-JDC-590/2021 y acumulados, la Sala Regional Xalapa del TEPJF determinó revocar el registro de una candidata a suplente para una diputación federal porque del análisis de su acta de nacimiento se constata que nació en Veracruz, por lo que no es posible concluir que tiene un vínculo con alguna comunidad indígena que se encuentre asentada dentro del distrito electoral federal 01 con cabecera en Palenque, Chiapas.

• El ejercicio de funciones públicas en favor de los pueblos y comunidades indígenas no demuestra la calidad indígena ni el vínculo comunitario

En la sentencia SX-JDC-579/2021 y acumulados, la Sala Regional Xalapa del TEPJF determinó revocar el registro ante la existencia de elementos que permiten evidenciar la falta de acreditación de la autoadscripción indígena calificada. El contexto del asunto es que una persona que había fungido como diputado del distrito electoral 01, con cabecera en Valladolid, Yucatán, si bien había participado en algunos eventos de las comunidades mayas, la realidad es que esas actividades devenían del ejercicio de sus funciones. Como pruebas se presentaron entrevistas formuladas a autoridades indígenas como la partera, el comisario ejidal y el sacerdote, quienes evidenciaron que el candidato no forma parte de ninguna de las comunidades que conforman dicho distrito.

• Irreparabilidad en la reposición del procedimiento

También surgieron casos en los que se controvirtió en fraude las acciones afirmativas derivado de una falsa manifestación de ser persona indígena pero que, por cuestión de tiempo, no se obtuvo una sentencia en la que se analizaran los agravios por parte del TEPJF, lo que tuvo como consecuencia que se mantuviera firme la decisión del tribunal local.

Este supuesto lo vemos reflejados en la sentencia de juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SCM-JDC-1621/2021, en el que se había controvertido la postulación de candidaturas a diputaciones locales por el principio de representación proporcional; sin embargo, la sentencia controvertida había sido notificada el dos de junio, por lo que la demanda fue presentada dos días después, esto es, el cuatro del mismo mes y año; mientras que la sentencia fue emitida un día antes de la jornada electoral.

En ese sentido, se sostuvo una irreparabilidad porque aún y cuando resultara procedente la revocación del registro, no sería dable ordenar la reposición del procedimiento de postulación de candidaturas y, en consecuencia, nueva valoración de constancias para acreditar que se cumple con el requisito de demostrar la autoadscripción calificada indígena.

En el mismo sentido, en la sentencia SG-JDC-404/2021 y acumulado, dentro de un medio de impugnación promovido por el gobernador tradicional indígena de Bolaños, Jalisco, para controvertir la inelegibilidad de la planilla postulada por un partido político quienes presentaron constancias expedidas por la Comisión Estatal Indígena que, en concepto de la parte actora, no eran suficientes para acreditar el vínculo comunitario; la Sala Regional Guadalajara determinó desechar la demanda al considerar que la autoridad tradicional debió acudir desde el tribunal local a promover su medio su impugnación y no apersonarse a partir de la instancia federal.

• Carga de la prueba a quienes controviertan las candidaturas

En la sentencia SCM-JRC-95/2021 y acumulados, la Sala Regional Ciudad de México del TEPJF sostuvo que la autoadscripción calificada tiene a su favor una presunción de validez que, en todo caso, deber ser derrotada por quien pretenda desconocerla, además de que si bien existe el deber el suplir la deficiencia de los agravios, ello no implica suprimir las cargas probatorias que les corresponden a efecto de acreditar los extremos fácticos de sus afirmaciones.

A manera de conclusiones

Durante el proceso electoral 2020-2021 la mayor problemática que se presentó respecto a la efectividad de las acciones afirmativas fue la ocupación de espacios por personas no indígenas de las cuotas de representación destinadas a los integrantes de pueblos y comunidades indígenas. En términos jurisprudenciales se desarrollaron criterios para vincular a las autoridades administrativas electorales a verificar la autenticidad de las constancias, dándose vista a la Fiscalía General de la República para la sanción penal derivada de la falsificación de documentos. Asimismo, se estableció que las personas que pretendan ser registradas a un cargo de elección popular deben ser originarios del municipio o distrito al que pretendan representar.

Me parece que los criterios que se deben discutir es el respectivo a la carga de la prueba a las personas promoventes de los juicios para demostrar que las personas registradas en las cuotas de representación no tienen la calidad de indígena o no cumplen con el vínculo comunitario, puesto que el sistema electoral mexicano está pensado dentro de la lógica de un sistema de partidos políticos con cortos plazos para promover impugnaciones (4 días) y en donde las comunidades indígenas no cuentan con un representante dentro de las autoridades administrativas electorales, situaciones que reflejan la desigualdad para acceder materialmente a la documentación presentada para el registro, así como los acuerdos mediante los que estos se aprueban. Otra problemática que se presentó es que algunas entidades federativas los OPLES y los tribunales electorales locales se llevaron mucho tiempo en la sustanciación de los recursos y juicios presentados en contra de los registros, lo que produjo una vulneración de acceso a la justicia al limitar el recurrir a las Salas del TEPJF.

Sin duda, lo aquí puntualizado constituye los temas centrales para un debate, sin embargo, será necesario dialogar con los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas para, mediante un diálogo de saberes, construir un mejor camino para una efectiva representación y participación política para el próximo proceso electoral.

Bibliografía

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Sentencias

Acción de Inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019. Promoventes: Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Partido Político Más por Hidalgo.

SCM-JDC-403/2018. Actor: Hipólito Arriaga Ponte o Hipólito Arriaga Pote. Autoridad responsable: Consejo Estatal Electoral del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.

SCM-JDC-88/2020 y acumulados. Parte actora: Rigoberto Palomares Solís y otras personas. Autoridad responsable: Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.

SCM-JDC-95/2021 y acumulados. Parte actora: Partido Socialdemócrata de Morelos, otras personas y otros. Parte tercera interesada: Partido Acción Nacional y otros. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Morelos.

SCM-JDC-162/2021. Actor: Fidencio Romero Tobón. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Puebla.

ST-JRC-1/2018. Parte actora: Partido del Trabajo. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo. Tercero interesado: No compareció.

ST-JRC-15/219 y acumulados. Parte actora: Partido de la Revolución Democrática, César Cruz Benitez, Ángel Pérez Hernández y Esperanza Ponce Ponce. Autoridad responsable: Tribunal Electoral del Estado de Hidalgo. Parte tercera interesada: Partido Encuentro Social Hidalgo, Partido Movimiento Ciudadano y Partido Acción Nacional.

SUP-RAP-726/2017 y acumulados. Promoventes: Partido Verde Ecologista de México y otros. Terceros interesados: Jerónimo López Marín, Fidencio Romero Tabón y Mario de Jesús Pascual. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

SUP-REC-28/2019. Recurrente: Edgar Montiel Velázquez. Autoridad responsable: Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la Primera Circunscripción Plurinominal, con sede en la ciudad de Guadalajara, Jalisco.

SUP-JDC-614/2021 y acumulados. Parte actora: Vicente Domingo Hernández Ramírez y otros. Tercero interesado: MORENA. Autoridad Responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

SUP-JDC-771/2021. Actora: Juventina Asencio Iglesias. Autoridades responsables: Consejo General del Instituto Nacional Electoral y Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Instituto Nacional Electoral.

SX-JDC-590/2021 y acumulados. Parte actora: Crecencia Díaz Vázquez y otros. Responsables: Comisión Nacional de Elecciones de MORENA y Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

SX-JDC-579/2021 y acumulados. Parte actora: Moisés Tuz Acosta, Otras y otros. Terceros interesados: Partido Acción Nacional y otro. Autoridades responsables: Consejo General y 01 Consejo Distrital en Yucatán, ambos del Instituto Nacional Electoral.

SX-JDC-633/2021 y acumulado. Parte actora: Juan Díaz Pérez y otras. Autoridad responsable: Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

TEEH-JDC-240/2017. Promovente: Gilberto Cortés Novoa. Tercero interesado: Ninguno. Autoridad responsable: Instituto Estatal Electoral de Hidalgo.

1. Alumna del Doctorado en Antropología, FFYL-IIA, UNAM. ↑